Fungsi Hukum : Pencegahan Pencemaran dan Kerusakan Lingkungan Laut (Perikanan) (Bagian Pertama Dari Satu Tulisan)

Oleh: Boy Yendra Tamin,  
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta
             
                Abstrak
Fungsi hukum tidak hanya sekedar fungsi pemeliharaan ketertiban dalam arti statis, tetapi melainkan bisa lebih jauh dari pada itu, terutama bila dikaitkan dengan proses pembaharuan masyarakat dan perubahan sosial dengan kebutuhan-kebutahan kemasyarakatnya yang semakin kompleks. Sehingga, untuk memformulasikan pembangunan hukum yang demikian, jelas membutuhkan suatu kondisi hukum baru yang sesuai dan mampu menjawab tantangan dan kebutuhan masyarakat sosial yang terus berubah. Termasuk kedalam konsepsi pemikiran ini akan keperluan hukum baru yang mampu mecegah terjadinya pencemaran dan kerusakan lingkungan laut (perikanan) di Indonesia. UU Perikanan No.31 Tahun 2004 belum mampu menjawab tantangan yang demikian.

I.  Pendahuluan.

Fungsi Hukum Lingkungan
Lingkungan laut
Hukum itu bukan tujuan, akan tetapi hanya merupakan jembatan atau alat yang akan membawa kita kepada ide yang dicita-citakan. Dengan demikian, hukum seyogianya harus senantiasa mengacu pada cita-cita masyarakat bangsa. Hukum harus dibangun untuk tujuan-tujuan mengakhiri suatu tatanan sosial yang tidak adil dan menindas hak-hak asasi manusia.

Untuk mencapai cita-cita hukum yang demikian, ia tidak dapat dilepaskan dari pemahaman dan pengetahuan terhadap masyarakat yang bagaimana yang dicita-citakan dan politik hukum yang bagaimana yang dapat memenuhi kebutuhan-kebutuhan masyarakat yang dicita-citakan itu.

Hukum suatu bangsa sesungguhnya merupakan pencerminan kehidupan sosial bangsa yang bersangkutan. Dengan demikian, layak jika dikatakan, bahwa hukum adalah fungsi sejarah sosial suatu masyarakat. tetapi hukum bukanlah bangunan sosial yang statis, melainkan ia bisa berubah dan perubahan itu terjadi karena fungsinya untuk melayani masyarakat. Perubahan yang paling nyata terjadi manakala diikuti sejarah sosial suatu masyarakat dan bagaimana dampaknya terhadap hukum yang berlaku disitu.

W.Friedman dalam sisi pandang yang lebih khusus mengemukakan, bahwa apabila dalam masyarakat terjadi krisis, maka krisis itu secara lansung akan menantang hukum, sedangkan bidang-bidang lainnya tidak begitu menghadapinya secara lansung. Mungkin berlebihan apa yang dikemukakan Friedman, tetapi apa yang dikemukakannya memberi gambaran kepada kita, betapa pekanya hukum itu terhadap perubahan. Dengan demikian pandangan hukum yang menitik beratkan kepada fungsi pemeliharaan ketertiban dalam arti yang statis kiranya sudah tidak relevan lagi.

Bertolak dari fungsi hukum sebagaimana dikemukakan di atas, maka pembentukan hukum dalam bidang perikanan tentu tidak terlepas dari keperluan tujuan mewujudkan pembangunan dibidang perikanan, khususnya dalam pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya ikan.

II.  Hukum Sebagai Alat Perubahan Di Bidang Perikanan.

Satu dari beberapa pemikiran hukum abad modern itu adalah apa yang dinamakan dengan social engineering yang dikembangkan oleh Rescoe Pound. Menurut padangan hukum modern ini, hukum berfungsi sebagai alat perekayasaan masyarakat. Dimana betapa jauh lebih pentingnya kekuatan-kekuatan sosial yang membentuk dari pernyataan-pernyataan legal-teknis dalam membentuk hukum. Selain mengatur ketertiban masyarakat, kaidah-kaidah hukum harus membuka jalan dan saluran baru dalam sistem kehidupan agar tidak terjadi kepincangan-kepincangan dalam masyarakat serta ketidak-adilan.

Pada masyarakat modern (terutama pada masyarakat yang membangun dengan berencana) hukum harus berorientasi ke masa depan, bukan sebaliknya. Konsepsi hukum sebagai alat social engineering adalah suatu konsepsi hukum yang memberi kemungkinan untuk itu. Sebab tugas hukum menurut paham ini adalah untuk mempersiapkan norma-norma baru, yang akan berlaku bagi dan dalam keadaan yang mengubah hubungan antar manusia yang lama menjadi hubungan manusia yang baru. Dalam menentukan norma-norma baru itu hukum senantiasa harus mengusahakan cara dan penyelesaian masalah yang seadil-adilnya; terutama bagi pihak yang lemah.

Apa yang dikemukakan di atas hanyalah satu aspek dari pengejewantahan konsepsi hukum sebagai social engineering. Untuk keperluan karangan ini, bagi kita yang penting adalah ide dasarnya  dan bagaimana hukum dalam tugasnya menjawab kebutuhan-kebutuhan masyarakat sosial yang terus berubah dan kebutuhan yang juga semakin kompleks sebagaimana halnya dengan masyarakat perikanan.

Banyak orang sulit menerima perubahan-perubahan yang berlansung dalam masyarakat. Kesulitan dalam menerima perubahan itu seringkali melahirkan penentangan, kekhawatiran atau sinisme. Padahal, perubahan adalah suatu ciri sistem sosial yang normal dan dapat dijumpai dalam setiap masyarakat dipermukaan bumi ini. Bahkan sesungguhnya perubahan sosial tidak hanya terbatas pada masyarakat kategori modern atau yang dinamis, tetapi perubahan sosial juga terdapat dalam masyarakat tradisional.

Disisi lain, sebagian orang beranggapan bahwa perubahan sosial yang terjadi dalam masyarakat adalah membawa bencana. Lahirnya anggapan ini bersangkut paut dengan pengertian yang sedeharna, yakni bahwa perubahan sosial itu merupakan penghancuran nilai-nilai yang telah estabilished, dan kemudian membangun nilai-nilai baru yang berbeda dengan nilai semula dan perubahan nilai ini berarti suatu resiko yang sangat besar dalam kehidupan manusia.

Mereka yang termasuk ke dalam kategori ini akan berusaha mempertahankan mati-matian agar nilai-nilai yang telah estabilished itu dapat berjalan terus dalam masyarakat. Dengan perkataan lain, bagi kelompok ini perubahan sosial adalah selalu membawa petaka dan berakibat merusak (Beattie:1976:317 yang dikutip Hamid Abdullah). Pandangan yang bersifat dogmatis ini dapat merupakan deadlock bagi perkembangan pemikiran atau pun proses dari masyarakat itu. Bagi kehidupan dan perkembangan science pandangan dogmatis adalah suatu kemunduran dalam konteks budaya manusia.

Dengan demikian tidak bisa dihindarkan, bahwa perubahan sosial akan melahirkan konflik, sentimen sosial atau sebaliknya perubahan sosial itu akan melahirkan ide baru, gagasan baru yang dipahami dan diakrapi sedemikian rupa. Jadi, perubahan sosial atau bisa disingkat perubahan, merupakan ciri yang melekat dalam masyarakat. Hal ini disebabkan karena masyarakat itu mengalami perkembangan. Suatu ciri yang melekat pada masyarakat dalam perkembangannya adalah terjadinya diferensial.

Melalui proses diferensial ini suatu masyarakat terurai kedalam berbagai bidang spesialisasi yang masing-masing sedikit banyak, mendapatkan kedudukan otonom. Perkembangan yang demikian ini menyebabkan susunan masyarakat menjadi semakin kompleks. Proses perkembangan tampak didukung oleh kebutuhan ini tampak didukung oleh kebutuhan untuk menimbulkan daya adaptasi masyarakat yang lebih besar terhadap lingkungan. Dengan mengalami diferensiasi ke dalam komponen-komponen baru itu dimungkinkan didapatkan pemamfaatan sumber-sumber daya secara lebih besat bagi kebutuhan masyarakat.,

Lantas, bagaimana hubungan antara hukum dengan perubahan social, termasuk perubahan dalam pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya perikanan. Untuk memahami hubungan antara hukum dan perubahan sosial, sebagaimana juga halnya dengan perubahan yang terjadi dibidang perikanan, ia dapat dimulai dengan melihat konsep yang menjelaskan secara fungsionil tempat hukum dalam masyarakat. Salah satu dari konsep yang demikian sebagaimana dikemukakan Hoebel yang merinci pekerjaan-pekerjaan hukum sebagai berikut:

1.Merumuskan hubungan-hubungan diantara anggota-anggota masyarakat yang menunjukkan perbuatan-perbuatan macam mana yang dilarang dan yang mana yang dibolehkan dilakukan.
2.  Mengalokasikan dan menegaskan siapa-siapa yang boleh menggunakan kekuasaan, dan atas siapa kekuasaan itu serta bagaimana prosedurnya.
3. Mempertahankan kemampuan adaptasi masyarakat dengan cara mengatur kembali hubungan dalam masyarakat manakala terjadi perubahan.

Dengan mengemukakan konsep fungsionil cara bekerjanya hukum dalam masyarakat, setidaknya jelas bagi kita bagaimana hubungan antara hukum dengan perubahan sosial yang dalam pengertian kita perubahan sosial itu termasuk perubahan yang direncanakan yang kita sebut dengan pembangunan, tidak terkecuali pembangunan bidang perikanan. Dalam konteks ini, maka sulitlah untuk menampik, bahwa fungsi hukum sebagai social engineering memiliki daya yang besar sebagai alat perubahan sosial, yang di Indonesia dikenal dengan penyebutan fungsi hukum sebagai alat atau sarana "pembaharuan masyarakat”, ( dalam hal ini pembaharuan dalam pengelolaan dan pemberdayaan potensi perikanan dengan segenap aspeknya) . Karenanya tidak perlu diragukan bila hukum dalam bidang perikanan dapat memainkan peranannya yang lebih jauh dari sekedar pengaturan, pemeliharaan ketertiban dan keamanan dalam pengelolaan dan pemanfaatan potensi perikanan.

Prinsip-prinsip mengenai peranan hukum yang demikian sebenarnya sudah berlansung dalam bidang perikanan sejak 20 tahun yang lalu di Indonesia, yakni dengan lahirnya UU No.5 Tahun 1983 tentang Zona Ekonomi Eksklusif (ZEE). Secara substansial UU ZEE merupakan undang-undang yang berjangkauan jauh kedepan dan membuka peluang bagi pengembangan kegiatan perikanan, dan tantangan bagi pengembangan teknologi perikanan di Indonesia. Dimana di ZEE, Negara Indonesia mempunyai dan melaksanakan hak berdaulat untuk melakukan eksplorasi dan eskploitasi, pengelolaan dan konservasi sumber daya alam hayati (sumber daya ikan). Pihak Asing yang akan melakukan kegiatan eksplorasi dan atau eksploitasi sumber daya alam hayati (sumber daya ikan) di ZEE Indonesia harus berdasarkan izin dari Pemerintah Indonesia atau berdasarkan persetujuan Internasional dengan Pemerintah Republik Indonesia dan dilaksanakan menurut syarat-syarat perizinan atau persetujuan internasional tersebut.

Meskipun UU No.5 Tahun 1983 tentang ZEE sebagai salah satu peraturan hukum yang penting dalam bidang pembangunan dan pengembangan bidang perikanan di Indonesia, namun demikian faktanya potensi Sumber daya ikan yang terdapat di ZEEI belum mampu dimamfaatkan dengan optimal. Meskipun hukum telah memberikan peluang lebih dari 20 tahun yang lalu.

Kondisi tersebut sebagaimana digambarkan Muhamad Ali Yahya (2001) bahwa ternyata armada penangkapan ikan yang beroperasi di perairan Indonesia, terutama pada perairan pantai masih didominasi (85%) oleh armada penangkapan yang relatif kecil atau tradisional. Di lain pihak armada yang berukuran lebih besar untuk operasi penangkapan di luar perairan pantai (offshore) walaupun telah dilakukan penambahan dalam negeri tetap jumlahnya masih sangat kecil (15%). Karena investasi yang diperlukan termasuk relatif besar, menyebabkan perkembangannya sangat lamban, itu pun didominasi oleh pengusaha asing kerjasama dengan pengusaha dalam negeri. Beberapa informasi dan data juga menyebutkan, bahwa jumlah armada yang beroperasi di perairan Indonesia oleh kapal-kapal asing tanpa diketahui (tanpa surat izin usaha penangkapan) semakin meningkat, akibat lemahnya pengawasan dan penegakan hukum di laut dalam kekuasaan yurisdiksi Indonesia. Hal ini disebabkan oleh beberapa faktor, diantaranya:

(1) Angkatan Laut Indonesia bersama dengan beberapa lembaga pengawasan yang terkait walaupun telah berusaha, namun karena jumlah armada yang digunakan untuk memantau luas wilayah perairan Indonesia yang demikian besar menyebabkan fungsi pengawasan dan penegakan hukum di laut tidak berjalan dengan baik;

(2)Masih terdapat kelemahan dalam pemberian dan pengawasan izin usaha penangkapan ikan terutama kepada kapal-kapal asing, menyebabkan penambahan jumlah armada yang beroperasi oleh pemegang surat izin usaha penangkapan yang sama semakin meningkat tanpa dapat dimonitor dengan baik, dan;

(3) Hasil tangkapan yang diperoleh tidak menjadi keharusan untuk didaratkan pada salah satu Pangkalan Pendaratan Ikan atau Pelabuhan Perikanan di Indonesia sebelum dilakukan ekspor, bahkan di tengah laut dapat langsung dibawa ke luar negeri menyebabkan jumlah dan jenis hasil tangkapan tidak dapat dipantau, bahkan menyebabkan kerugian negara yang demikian besar akibat pungutan pajak ekspor tidak didapatkan.
  
Selajutnya Muhamad Ali Yahya (2001) mengemukakan, pengadaan kapal-kapal penangkap ikan yang berukuran besar untuk tujuan dan daerah operasi penangkapan lepas pantai juga belum berjalan dengan baik atau belum mendapat perhatian yang serius. Bahkan sebelumnya terdapat peraturan/kebijakan yang melarang pembelian langsung dari luar kapal-kapal yang berukuran lebih besar, dengan maksud untuk memajukan industri perkapalan dalam negeri. Namun dalam kenyataannya industri perkapalan kita di Indonesia masih belum memiliki kemampuan yang besar untuk pengadaan tersebut, terutama disebabkan oleh kendala investasi dan permodalan.

Makna yang dibalik profil perikanan tangkap Indonesia itu adalah, meskipun kita sudah memiliki ZEEI sebagaimana dituangkan dalam UU No.5 Tahun 1983, tetapi potensi perikanan yang ditersimpan di ZEEI belum memberikan kontribusi yang optimal bagi Indonesia. Namun disisi lain, hukum (ZEEI) telah memberikan fungsi dan peranan yang responsif bagi kepentingan jangka panjang pemanfaatan potensi perikan bagi Indonesia. Pada sisi lain, dengan mulai kebijakan pembangunan yang selama ini berorientasi kedaratan dan menjadikan potensi laut sebagai tumpuan masa depan Indonesia, maka perubahan arah kebijakan pembangunan Indonesia itu sekaligus berdampak pada sejumlah peturan perundang-undangan dibidang perikanan yang sudah ada, termasuk UU Perikanan

Disamping itu pembentukan peraturan perundang-undangan perikanan yang pada sebelum lahirnya UU No.22 Tahun 1999 (sekarang UU No.32 Tahun 2004) berjiwa sentralistik, maka sejumlah peraturan perundang-undangan dibidang perikanan mau tidak mau memerlukan pembaharuan. Dalam perspektif pembaharuan dan pembentukan peraturan perundang-undangan dibidang perikanan yang baru semestinya dilandasi dengan bebasis pada fungsi hukum sebagaimana yang telah dikemukakan. Dalam hubungan ini kelahiran UU Perikanan No.31 Tahun 2004 belum mampu menjawab tantangan yang demikian, dimana undang-undang ini cenderung melihat sumber daya perikanan sebagai potensi ekonomi, setelah sumber daya daratan mulai menipis. (*) Bersambung ....