Eksistensi Peraturan Daerah Dan Pembentukannya

Oleh:Boy Yendra Tamin
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung hatta

Apabila dipahami, bahwa hukum suatu bangsa sesungguhnya merupakan pencerminan kehidupan sosial bangsa bersangkutan,[1] karena itu pembentukan hukum (peraturan perundang-undagan) sangat pokok pada sebuah negara, apalagi bagi sebuah negara yang menyatakan dirinya negara hukum. Persoalannya kemudian, mengapa seringkali terjadi sebuah hukum –peraturan perundang-undangan-- yang sudah dibentuk tidak efektif. Bahkan belakangan ada gejala sebuah undang-undang--termasuk peraturan daerah-- yang sudah ditetapkan masa berlakunya singkat, lalu diganti atau sekurang-kurang direvisi kembali.

Pembentukan hukum adalah penciptaan hukum baru dalam arti umum. Pada umumnya hal itu berkaitan dengan perumusan-perumusan aturan-aturan umum, yang dapat berupa penambahan atau perubahan aturan-aturan yang sudah ada sebelumnya. Disamping itu, pembentukan hukum juga dapat ditimbulkan dari keputusan-keputusan konkret (hukum preseden atau yurisprudensi), juga dapat terjadi berkenaan dengan tindakan nyata dengan suatu tindakan yang hanya terjadi sekali saja (einmalig) yang dilakukan oleh pihak yang berwenang atau organ-organ pusat berdasarkan konstitusi (pemerintah dan parlemen).[2]

Saldi Isra mengemukakan, bahwa sebagai sebuah fungsi untuk membentuk undang‐undang, legislasi merupakan sebuah proses (legislation as a process)  Oleh karena itu, Woodrow Wilson dalam bukunya “Conggressional Government” mengatakan bahwa legislation is an aggregate, not a simple production.321 Berhubungan dengan hal itu, Jeremy Bentham dan John Austin mengatakan bahwa legislasi sebagai “any form of lawmaking”. Dengan demikian, bentuk peraturan yang ditetapkan oleh lembaga legislatif untuk maksud mengikat umum dapat dikaitkan dengan pengertian “enacted law”, “statute”, atau undang‐undang dalam arti luas. Dalam pengertian itu, fungsi legislasi merupakan fungsi dalam pembentukan undang‐undang.[3] Dalam konteks itu, bagaimanakah dengan fungsi legislasi daerah ?  Pandangan itu tentu berlaku juga bagi pembentukan Peraturan Daerah (Perda) meski dalam lingkup lokal, tetapi prinsip dasar adalah sama. Fungsi Legislasi daerah itu juga dapat dicermati dari eksistensi Peraturan Daerah dan pembentukkannya. Di lain pihak keberadaan Perda juga tidak terlepas dari kebijakan perundang-undangan di tingkat pusat sebagaimana juga halnya dengan UU yang mengatur mengenai pemerintahan daerah yang silih berganti.

Keberadaan Perda tidak dapat dilepaskan dari soal otonomi daerah. Dalam konteks ini otonomi daerah seharusnya tidak diartikulasi sebagai a final destination (tujuan akhir), tetapi lebih sebagai mechanism (mekanisme) dalam menciptakan demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan. Mawhood, 1987, misalnya secara tegas mendefinisikan desentralisasi sebagai devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, the devolution of power from central to local government. Oleh karenanya dapat dimengerti, bila Mawhood kemudian merumuskan tujuan utama dari kebijaksanaan desentralisasi sebagai upaya untuk mewujudkan political equality, local accountability, dan local responsiveness. Di antara prasyarat yang harus dipenuhi untuk mencapai tujuan tersebut adalah pemerintahan daerah harus memiliki teritorial kekuasaan yang jelas (legal territorial of power); memiliki pendapatan daerah sendiri (local own income); memiliki badan perwakilan (local representative body) yang mampu mengontrol eksekutif daerah.

Terkait dengan dengan pandangan Mawhood, maka sejak diundangkannya UU No.22 Tahun 1999 untuk mengimplementasikan kewenangan daerah, instrument pertama yang harus ada adalah Perda. Ini berarti eksistensi Perda menjadi sangat urgen dalam upaya mewujudkan tujuan otonomi daerah dan karena itu pembentukan suatu Perda tidak dapat dilepaskan dari kedudukan dan fungsinya yang demikian.

Berdasarkan UU No 22 Tahun 1999 kedudukan dan fungsi Perda adalah dalam rangka penyelenggaraan Otonomi Daerah dan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, sedangkan berdasarkan UU No.32 Tahun 2004, pembentukan Perda adalah untuk :
  1. Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan.
  2. Perda dibentuk merupakan penjabaran lebih lanjut dari perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan cirri khas masing-masing daerah.
  3. Perda yang dibentuk dilarang bertentang dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Berkaitan dengan tujuan dan fungsi pembentukan Perda,  UU No.32 Tahun 2004 memberikan beberapa asas dalam pembentukan Perda. Asas-asas ini tidak kita temui sebelumnya dalam UU No.22 Tahun 1999. Asas-asas tersebut antara lain; (1) Kejelasan tujuan; (2) Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; (3) Kesesuaian antara jenis dan materi muatan; (4) Dapat dilaksanakan; (5) Kedayagunaan dam kehasilgunaan; (6) Kejelasan rumusan, dan; (7) Keterbukaan.

Sementara itu materi muatan Perda menurut UU No.32 Tahun 2004 mengandung asas; 1) Pengayoman; 2) Kemanusian; 3) Kebangsaan; 4)  Kekeluargaan; 5)  Kenusantaraan; 6) Bhineka tunggal ika; 7) Keadilan; 8)Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; 9) Ketertiban dan kepastian hukum; dan atau 10) Keseimbangan, keserasian dan keselarasan.

Apakah suatu Perda yang dalam pembentukannnya dan materi muatannya telah memenuhi asas-asas sebagaimana dikemukakan di atas, dapat dipandang sebagai Perda yang baik ? Jika kita pahami asas-asas tersebut, maka tidak semua asas-asas dimaksud akan menghasilkan Perda yang baik, sebaliknya justeru akan menghasil Perda yang kurang baik, terutama berkaitan dengan asas materi muatan. Kesan kita, pengimplementasian asas materi muatan bukanlah pekerjaan mudah dan cenderung protektif.

Mengingat demikian pentingnya kedudukan Perda, maka baik atau tidaknya, berkualitas atau tidaknya serta daya guna Perda dimaksud, ditentukan oleh cara-cara (teknik) dan proses perancangannya. Tanpa pengetahuan yang cukup mengenai cara merumuskan, perancangan akan menemui kesulitan dalam mewujudkan Perda dan tujuan yang hendak dicapai. Dalam konteks ini, dalam merancangan Perda selain mengetahui cara merumuskan harus pula mengetahui dan menguasa beberapa hal sebagai berikut :

1.   Tujuan pembentukan Perda.
2. Fungsi Perda (seperti fungsi ketertiban, fungsi keadilan, fungsi penunjang pembangunan, fungsi meendorong perubahan social).
3. Benar-benar menguasa materi yang hendak diatur. Dalam kaitan ini termasuk pengetahuan tentang apakah materi tersebut pernah di atur. Mengapa perlu diatur. Apakah materi yang diatur tepat atau merupakan kapasitas Perda. Kemudian, termasuk pula pengetahuan-pengetahuan mengenai keterbatasan-keterbatasan yang mungkin jadi penghalang pencapaian dari suatu Perda.

Sebagaimana dipahami, bahwa inisiatif pembuatan/pembentukan Perda  sesungguhnya ada daya dorongnya, yaitu; Pertama, karena tuntutan dari ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kedua, adanya kebutuhan masyarakat yang perlu dituangkan dalam bentuk kebijakan daerah melalui Peraturan Daerah.

Dari kedua daya dorong itu, ternyata inisiatif pembuatan Perda tidak selalu dikarenakan adanya permasalahan dalam masyarakat, melainkan sebagai bagian dari tuntutan peraturan perundang-undangan guna menyelenggaran pemerintahan daerah dan sekaligus guna mewujudkan pelayanan terhadap publik. Inisiatif pembuatan perda yang merupakan sebagai pelaksanaan dari ketentuan perundang-undangan yang lebih tingggi, ia tidak lagi harus dipertanyakan kenapa dan kapan harus dibuatkan Perda. Berbeda halnya dengan Perda-perda yang akan mengatur materi yang tidak merupakan perintah langsung dari peraturan perundangan yang lebih tinggi atau pembentukan Perda-perda pengembangan dan spesifik daerah. (***) 

Referensi:

[1]Satjipto Rahardjo, Hukum Dalam Perspektif Sejarah dan Perubahan Sosial, dalam Pembangunan Hukum Dalam Perspektif Politik Hukum nasional, Editor Artdjo Alkostar dkk, Rajawali, Jakarta 1986, hlm 27

[2]Meuwissen, Tentang Pengembangan Hukum, Ilmu Hukum, teori hukum dan Filsafat Hukum, penerjemah B. Arief Sidharta, PT. Refika Aditama;2008 hlm 9

[3]Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi Dalam Sistem Pemerintahan Indonesia Setelah Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Disertasi, Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada; 2009 hlm 106.