Menilai Peraturan Daerah Sebagai Peraturan Daerah Yang Baik

Oleh: Boy Yendra Tamin
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta/Advokat

Bagaimanakah suatu Perda itu untuk dapat dinilai sebagai Perda yang baik ? Jawaban atas pertanyaan ini sebenarnya relatif, karena baik buruknya Perda itu dapat dilihat dari berbagai aspek. Apakah baiknya dari segi formatnya dan sistematikanya, apakah baiknya Perda itu dari segi materi dan manfaatnya, atau baiknya dari segi daya lakunya dan sebagainya.

Meskipun demikian, secara umum Perda dikatan baik tidak ada bedanya dengan produk peraturan perundang-undangan yang lainnya. Sudah kita kemukakan, bahwa tugas dan fungsi legislasi itu tidak sepenuhnya diukur dari jumlah peraturan daerah yang dibentuk, melainkan juga diukur dari kualitas dari produk lelegislatif daerah. Artinya, fungsi legislasi DPRD sesungguhnya berujud dalam bentuk produk legislasi yang dilandasi kearifan, perhitungan tentang masa depan yang memberi arah dan insentif bagi kesejahteraan rakyat daerah. Disisi lain, dalam pembentukan Peraturan Daerah menuntut adanya keseimbangan dengan Pemerintah Daerah mengenai pola pikir, wawasan dan kemampuan memahami persoalan berbasiskan data dan dampak dari pembentukan suatu Peraturan Daerah.

Perda
Perda
Tidak mudah memang untuk mecapai peran serupa itu, bila eksistensi kelembagaan legislative daerah masih penuh dengan sentimen perwakilan-perwakilan kelompok, partai dan kekuasaan serta mengambaikan nasib rakyat yang diwakilinya. Peran legislasi akan terwujud apabila visi mewakili rakyat sudah melembaga dengan baik, sesuai harapan rakyat. Betapa esensial sebenarnya peran legislasi itu, dimana arah dari kehidupan bersama di masa mendatang pada hakikatnya sudah ditentukan lebih dahulu (predetermined). Rambu-rambu pembatasan dari segala usaha kenegaraan itu secara awal sudah ditetapkan dalam wujud legislasi yang berisi regulasi yang terpokok, yang cakupannya jauh ke depan dan diharapkan dapat berumur panjang, tidak cepat lapuk (Rusadi Kantaprawira; 1991).

Untuk itu UU No.32 Tahun 2004 memberikan beberapa asas dalam pembentukan Perda. Asas-asas ini tidak kita temui sebelumnya dalam UU No.22 Tahun 1999. Asas-asas tersebut antara lain;
-        Kejelasan tujuan;
-        Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;
-        Kesesuai antara jenis dan materi muatan;
-        Dapat dilaksanakan;
-        Kedayagunaan dam kehasilgunaan;
-        Kejelasan rumusan, dan
-        Keterbukaan.
Sementara itu terhadap materi muatan Perda, UU No.32 Tahun 2004 menyebutkan Materi muatan Perda mengandung asas;
-        Pengayoman;
-        Kemanusian;
-        Kebangsaan;
-        Kekeluargaan;
-        Kenusantaraan;
-        Bhineka tunggal ika;
-        Keadilan;
-        Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;
-        Ketertiban dan kepastian hukum; dan atau
-        Keseimbangan, keserasian dan keselarasan.

Apakah suatu Perda yang dalam pembentukannnya dan materi muatannya telah memenuhi asas-asas sebagaimana dikemukakan di atas, dapat dipandang sebagai Perda yang baik ? Jika kita pahami asas-asas tersebut, maka tidak semua asas-asas dimaksud akan menghasilkan Perda yang baik, sebaliknya justeru akan menghasil Perda yang kurang baik, terutama berkaitan dengan asas materi muatan. Kesan kita, asas materi muatan yang kiranya bukanlah pekerjaan mudah dan cenderung protektif. Artinya asas-asas materi muatan itu mungkin tepat bagi pembentukan UU atau PP, tetapi belum tentu tepat bagi materi muatan Perda yang hanya bersifat local. Bahkan beberapa asas materi muatan Perda seperti asas Pengayoman dan keadilan dalam pembentukan UU sendiri seringkali tidak dapat diwujudkan. Ini setidaknya dibuktikan dengan ditolaknya beberapa produk UU oleh masyarakat.

Telah dikemukakan sebelumnya, bahwa fungsi legislasi DPRD sesungguhnya tidak terpisahkan dari perancangan peraturan perundang-undangan (legal drafting-legislative drafting), dan melakukan perancangan suatu peraruran perundang-undangan bukanlah pekerjaan mudah. Di sisi lain peraturan perundang-undangan merupakan perwujudkan kehendak dari pemegang kekuasaan yang berdaulat, dan UUD 1945 memberikan kedudukan yang amat penting terhadap peraturan perundang-undangan. Kesimpulan ini berdasarkan kepada hal-hal berikut; Pertama, UUD 1945 menganut konsepsi Negara Hukum Konstitusional, yakni negara yang tindakan pemerintahannya semata-mata dilakukan berdasarkan dan dibatasi hukum. Suatu negara hukum konstitusional tidak selalu ditandai adanya hukum tertulis, melainkan juga dapat diperkembangkan melalui kebiasaan/praktek ketatangaraan. Kedua, UUU 1945 memberikan tempat bagi berkembangnya hukum perundang-undangan adalah dianutnya konsep negara kesejahteraan. Ketiga, UUD 1945 mengenal pembagian kekuasaan. Bahkan kepada DPR (DPRD) diberikan hak inisiatif untuk mengajukan usul rancangan undang-undang atau rancangan peraturan daerah.

Mengingat demikian pentingnya kedudukan peraturan perundang-undangan, maka baik atau tidaknya, berkualitas atau tidaknya serta daya guna suatu peraturan perundang-undangan ditentukan oleh cara-cara (teknik) dan proses perancangannya. Dan tidak dapat ditolak kebenarannya, bahwa cara merumuskan suatu peraturan perundang-undangan merupakan bagian yang sangat penting dalam teknik perundang-undangan. Tanpa pengetahuan yang cukup mengenai cara merumuskan, perancangan akan menemui kesulitan dalam mewujudkan kehendak pembentuk peraturan perundang-undangan dan tujuan yang hendak dicapai.

Cara merumuskan suatu suatu perundang-undangan tidaklah hanya dalam ruang lingkup yang terbatas yaitu mengenai masalah; tata susunan, sistimatika dan bahasa. Tata susunan, mencakup tata letak, penggunaan dasar politik (menimbang); dasar hukum (mengingat); pembagian dan penggunaan Bab, bagian pasal, ayat dan sebagainya. Sistematika, meliputi antara lain urutan permasalahan (dari yang sederhana kepada yang kompleks), urutan materi pokok dan materi penunjang. Bahasa, mencakup pengunaan bahasa yang sederhana, peristilahan yang monolit (mutlak), struktur kalimat (kalimat pasif atau aktif, kalimat perintah atau larangan).

Bagi pelaksana hukum, peraturan perundang-undangan yang memenuhi syarat-syarat di atas akan memperlancar pelaksanaan tugasnya yang pada akhirnya dapat menimbulkan rasa keterikatan. Sedangkan bagi masyarakat yang terkena, karena mengerti dan memahami akan ikut mempertinggi proses daya guna dan hasil guna peraturan perundang-undangan tersebut.

Apabila dipandang cara merumuskan dipandang sempit, akan lebih sempit lagi kalau yang demikian itu semata-mata agar kehendak pembentuk undang-undang dapat terwujud secara jelas. Bahkan disini bukan hanya sempit tapi subjektif (Bagir Manan dan Kuntana: 1993; 113) Seorang perancang seolah-olah hanya abdi membentuk UU atau PERDA misalnya, hal ini tidak bersesuai dengan peran dari perancang peraturan perundang-undangan yang tidak sekedar cara merumuskan. Dalam konteks ini, seorang perancang selain mengetahui cara merumuskan harus pula mengetahui dan menguasa beberapa hal sebagai berikut :

1.   Tujuan pembentukan peraturan perundang-undangan.
2. Fungsi peraturan perundang-undangan (seperti fungsi ketertiban, fungsi keadilan, fungsi penunjang pembangunan, fungsi meendorong perubahan social).
3.   Benar-benar menguasa materi yang hendak diatur. Dalam kaitan ini termasuk pengetahuan tentang apakah materi tersebut pernah di atur. Mengapa perlu diatur. Jenis perundang-undangan yang bagaimana yang tepat untuk mengatur perundang-undangan yang dirancang. Kemudian, termasuk pula pengetahuan-pengetahuan mengenai keterbatasan-keterbatasan yang mungkin dicapai oleh suatu peraturan perundang-undangan.

Terkait dengan uraian di atas, Bagir Manan & Kuntana Magnar (1993;114) mengemukakan, untuk mewujudkan suatu peraturan perundang-undangan dianggab baik apabila dapat memenuhi unsur antara lain;

1.   perumusan tersusun secara sistematis, bahasa sederhana dan baku;
2.  sebagai kaidah, mampu mencapai daya guna dan hasil guna yang setinggi-tingginya baik dalam wujud ketertiban maupun keadilan;
3. sebagai gejala social, merupakan perwujudan pandangan hidup, kesadaran hukum dan rasa keadilan masyarakat. Termasuk di sini kemampuannya sebagai factor pendorong kemajuan dan perubahan masyarakat;
4.   sebagai sub sistem hukum, harus mencerminkan satu rangkaian sistem yang teratur dari keseluruhan sistem hukum yang ada.

Selain diperlukan beberapa unsur guna mewujudkan suatu peraturan perundang-undangan dianggab baik, perlu pula diperhatikan beberapa asas dalam peracangannya (IC.Van der Vilies; 1990;330);

1.       Asas-asas formal;
a.      Asan tujuan yang jelas
b.      Asas organ/lembaga yang tepat;
c.       Asas perlunya pengaturan
d.      Asas dapatnya dilaksanakan;
e.      Asas consensus
2.      Asas-asas material meliputi;
a.      Asas tentang terminology dan sistimatika yang benar;
b.      Asas tentang dapat dikenali;
c.       Asas perlakuan yang sama dala hukum;
d.      Asas kepastian hukum;
e.      Asas pelaksanan hukum sesuai dengan keadan induvidu;

Memami hal-hal yang dikemukakan di atas mengenai perancangan peraturan perundang-undangan, maka membuat atau merancang peraturan perundang-undangan adalah pekerjaan sulit (Irawan Suetjito; 1993;11). Merancang peraturan perundang-undangan bukan sekedar merupakan soal ilmu pengetahuan, akan tetapi ada soal seninya. *