Kebijakan Kepala Daerah: Korupsi dan Kepastian Hukum

Oleh: Boy Yendra Tamin, SH. MH

Sebelumnya telah disinggung, bahwa  sampai tahun 2012 ini ada  281 kepala daerah yang tersangkut masalah hukum dan 70 % terlibat kasus korupsi. Hal ini sekaligus memperlihatkan betapa rawannya kepala daerah terjerat kasus korupsi dengan kebijakan-kebijakan yang diambilnya.  Ketika pembicaraan sampai pada kebijakan-kebijakan kepala daerah yang dinilai koruptif, maka terlalu sulit untuk ditumpukan sebagai kebijakan untuk kepentingan masyarakat dan daerah. inilah mengapa sebelumnya kita sebut pandangan yang mendorong kepala daerah melakukan pelayanan mayarakat yang baik agar tidak dihukum masyarakat dengan tidak memilihnya kembali sebagai pandangan yang tidak tepat. Kebijakan-kebijakan Kepala daerah yang lebih kuat dipengaruhi faktor tujuan politik dan kekuasaan, tidak berdaya menghadapi tuntutan hukum.

Kepastian HukumJika bebera tahun yang lalu, korupsi yang merajalela dalam sistem birokrasi Indonesia, salah satu sebabnya adalah model birokrasi patrimonial yang dianut oleh Indonesia,[1] Max Weber mengemukakan, birokrasi patrimonial ialah suatu sistem birokrasi dimana jabatan dan perilaku dalam keseluruhan hirarkhi birokrasi lebih didasarkan pada hubungan familier, hubungan pribadi dan hubungan ‘bapak-anak buah’ (patron client).[2] Weber berkeyakinan, struktur birokrasi patrimonial akan tidak melancarkan perkembangan ekonomi yang berciri kapitalis dan swasta, sebab terdapat banyak ketidakselarasan antara sistem patrimonial dan dan bentuk pertumbuhan industri ekonomi yang berwatak kapitalis.[3]  Tetapi  dalam sebuah pertemuan ilmiah menyimpulkan bahwa Corruption Individual  sudah menjadi Corruption Systemic sebagai suatu “korupsi kelembagaan” yang dilakukan oleh sederetan orang-orang dalam kelembagaan.

Dimensi baru kejahatan korupsi adalah penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power) oleh pejabat publik, dikenal dengan korupsi sistemik atau korupsi kelembagaan, yaitu selalu berkaitan dengan masalah kebijakan dan tafsir hukum dalam menanggapi kebijakan-kebijakan Kepala daerah itu dihadapkan pada perbedaan pandangan mengenai dasar hukum sebagai analisisnya.  Sehingga terlihat betapa soal kepastian hukum dan keadilan hukum dalam pemberantasan korupsi sistemik menjadi masalah yang substansial dalam pemberantasan korupsi, termasuk di dalamnnya proses hukum terhadap kebijakan-kebijakan kepala daerah sebagai objek hukumnya.

Meskipun dikenal, bahwa dalam melakukan aktifitasnya, pemerintah melakukan dua macam tindakan, tindakan biasa (feitelijkehandelingen) dan tindakan hukum (rechtshandeli-ngen).  Dalam kajian hukum,  yang terpenting untuk dikemukakan adalah tindakan dalam katagori kedua, rechtshandelingen. Tindakan administrasi pemerintahan adalah administrasi pemerintahan adalah semua tindakan hukum dan tindakan materil administrasi pemerintahan yang dilakukan oleh Instansi pemerintah dan pejabat  administrasi  pemerintahan serta badan hukum lain yang diberi wewenang untuk melaksanakan semua fungsi atau tugas pemerintahan, termasuk memberikan pelayanan publik terhadap masyarakat berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.[4] Dalam konteks ini kebijakan kepala daerah yang dibangun atas dasar kewenangan bebas seringkali diabaikan.

Oleh sebab itu adalah penting bagi kepala daerah memberikan perhatian khusus atas kebijakan yang diambil sebagai sebuah tindakan hukum yang dilakukan atas dasar kewenangan bebas (freies  ermessen),. Di sisi lain kebijakan Kepala daerah sebagai tindakan hukum dasarnya  pijaknya tidak dapat dibangun hanya dengan pertimbangan sosial atau politik. Dalam keadaan dasar lahirnya kebijakan kepala daerah sebagai tindakan hukum, maka pertimbangan politik dan sosial menjadi tidak berguna.

Meskipun pemberian freies  ermessen atau kewenangan bebas (discresionare power) kepada pemerintah  (kepala daerah) merupakan konsekuensi logis dalam konsepsi welfare state (otonomi daerah-pen), akan tetapi pemberian freies ermessen ini bukan tanpa masalah. Sebab adanya kewenangan bebas ini berarti terbuka peluang penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir) atau tindakan sewenang-wenang (willekeur) yang dapat merugikan masyarakat.  Disisi lain kewenangan bebas itu diperlukan bagi mewujudkan kebutuhan masyarakat. Dalam perspektif ini, setidaknya akan terlihat bagaimana  tidak mudahnya kepala daerah membuat kebijakan dalam arti tindakan hukum ditengah sistem otonomi daerah yang berubah-ubah dengan segala dimensinya. .

Tetapi yang pasti, dalam negara hukum, setiap tindakan pemerintahan (Kepala daerah) harus berdasarkan atas hukum, karena dalam negara negara terdapat prinsip wetmatigheid van bestuur atau asas legalitas. Asas ini menentukan bahwa tanpa adanya dasar wewenang yang diberikan oleh suatu peraturan perundang-undangan yang berlaku, maka segala macam aparat pemerintah tidak akan memiliki wewenang yang dapat mempengaruhi atau mengubah keadaan atau posisi hukum warga masyarakatnya. Asas legalitas, berarti upaya mewujudkan duet integral secara harmonis antara paham kedaulatan hukum dan paham kedaulatan rakyat berdasarkan prinsip monodualistis selaku pilar-pilar, yang sifat hakikatnya konstitutif.

Namun demikian disadari tidak selalu setiap tindakan pemerintahan tersedia peraturan peraundang-undangan yang mengaturnya. Dapat terjadi, dalam kondisi tertentu terutama ketika pemerintah harus bertindak cepat untuk menyelesaikan persoalan konkret dalam masyarakat, peraturan perundang-undangannya belum tersedia. Dalam kondisi seperti ini, kepada pemerintah diberikan kebebasan bertindak (discresionare power) yaitu melalui freies ermessen, yang diartikan sebagai salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang-undang. Persoalannya ada banyak kebijakan Kepala Daerah yang dibangun atas dasar fries ermesse tersandung sebagai tindak pidana korupsi. Karena kebijakan-kebjikan kepala daerah tidak pula bebas dari suatu keadaan yang disebut dengan kepastian hukum.

Kesimpulan

Bertolak dari berapa yang diuraikan di atas memang belum menyeluruh, namun dapat ditarik kesimpulan s bahwa perubahan kosep otonomi daerah memerlukan perhatian sungguh dari kepala daerahdan perangkatnya  dalam mengambil kebijakan agar terhindar dari penilaian sebagai sebuah kebijakan yang koruptif. Hal ini terutama karena tidak banyak orang melihat perubahan sistem otonomi daerah yang terjadi berdampak terhadap keleluasaan kepala daerah dalam membuat kebijakan dalam arti tindakan hukum dalam upaya optimalisasi otonomi daerah, apalagi dengan menggunakan dasar pijakan kewenangan bebas. (bagian sebelumnya klik disini)

Lubuk Sikaping, 12 November 2012

*Bagian ketiga dari tulisan” Optimalisasi Otonomi Daerah  Dan Kebijakan Kepala Daerah Dalam Perspektif Hukum
** Orasi Ilmiah yang disampaikan pada Acara Wisuda  ke XXII STIE-STIH Yappas  di Lubuk SIkaping



[1] Harian Kompas, 21 November 2006
[2] Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia, Jurnal Prisma No.10 Tahun IX Oktober 1980
[3] Yahya Muhaimin, Ibid., hal. 27
[4]  Pasal 1 angka 1 RUU Tentang Adminitrasi Pemerintahan.