Konsep Otonomi Daerah Yang Berubah-Ubah dan Kebijakan Kepala Daerah


Oleh: Boy Yendra Tamin, SH.MH


Dalam berbagai kesempatan banyak pihak menghibau agar kepala daerah membuat program sesuai kebutuhan daerahnya. Dikatakan pula, bahwa kepala daerah sudah paham bahwa kalau mereka tidak melayani masyarakat dengan baik, masyarakat akan menghukum mereka dengan tidak memilih dia lagi dan hal ini dipandang dapat memacu kepala daerah untuk bisa memecahkan masalah yang dihadapi masyarakatnya. Padangan demikian tidaklah sepenuhnya tepat, dan cenderung mendorong kepala daerah dalam menjalankan tugas dan wewenangnya untuk tujuan politik dan tujuan melanggengkan kekuasaan. Dalam konteks ini, sukar dihindarkan terjadinya tindakan-tindakan dan kebijakan kepala daerah yang korup. Artinya kebijakan yang diambil kepala daerah dalam memenuhi kebutuhan pelayanan publik lokal, tidak seharusnya disandingkan dengan maksud untuk menghindari hukuman masyarakat dengan tidak memilih dia kembali.

Kebijakan-kebijakan kepala daerah seharusnya dilepaskan dari tujuan-tujuan politik dan kekuasaan, meskipun untuk meraih kedudukan kepala daerah dilakukan melalui proses politik. Selayaknya begitu seorang kepala daerah terpilih dan diangkat sebagai kepala daerah, maka seorang kepala daerah memerankan fungsi politik dan kewenangannya dalam ranah tujuan pemberian otonomi kepada daerah

Konsep Otonomi Daerah
Mendesain kebijakan kepala daerah dengan mission untuk dipilih lagi oleh masyarakat dimasa datang adalah sebuah kekeliruan dan sekaligus membuka ruang bagi terjadinya perilaku koruptif. Apalagi bila hal itu dilakukan  ditengah-tengah konsep otonomi daerah yang  berubah-ubah  yang kecenderungan melahirkan kekosongan hukum di satu pihak dan adanya dualisme aturan yang baru dilain pihak. Dalam situasi seperti itu tidak mudah mengambil kebijakan dan membuat keputusan guna menjawab dan merespon kebutuhan masyarakat , dimana kepala daerah akan dihadapkan pada  pilhan sulit  melakukan sesuatu atau tidak, karena pilihan-pilihan itu mempunyai konsekuensi tersendiri.

Kepala daerah bukanlah sosok pribadi yang “bebas” bertindak atau mengambil kebijakan dalam menjalankan tugas-tugas otonomi daerah yang diembannya, tetapi senantiasa terikat dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dalam konteks ini,  pertanyaan mendasarnya seberapa jauh peraturan perundang-undangan memberikan ruang gerak kepada Kepala Daerah (terutama Bupati/Walikota) dalam mengambil kebijakan dengan cepat dan efisien dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat daerah yang dipimpinnya. Ada banyak faktor yang menjadikan kepala daerah dihadapkan pada kondisi pelik dalam menjalan tugasnya terutama setelah terjadi perubahan konsep otonomi daerah Pada kesempatan ini akan dikemukakan dua hal penting saja  yang patut dicermati , yakni sebagai berikut;

Pertama, ketika berlakunya UU No 22 Tahun 1999 dirumuskan bahwa antara provinsi dan kabupaten kota tidak terdapat hubungan atasan dan bawahan atau dalam bahasa UU masing-masing daerah itu berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hirarkhi satu sama lain. Sehingga pada waktu berlakunya UU No 22 Tahun 1999 para kepala daerah, termasuk legislative daerah berotonomi dengan penuh semangat dan kreatifitas daerah tumbuh dan berkembang sedemikian rupa. Tetapi sebagai eksesnya, beberapa prilaku kepala daerah yang tidak “patuh” atau “mengabaikan” pemerintahan povinsi” melahirkan cap kepada kepala-kepala daerah sebagai “raja-raja kecil” di daerah. Sejumlah perda kabupaten kota  dibatalkan pemerintah  karena dipandang mengjambat arus barang dan jasa. Sistem yang dianut UU No 22 Tahun 1999 tersebut kemudian dikoreksi dalam UU No  32 Tahun 2004 yang pada pokoknya menyatakan bahwa Pemerintahan daerah dalam  menyelenggarakan urusan  pemerintahan memiliki hubungan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan daerah lainnya.

Perubahan mendasar dalam konsep otonomi daerah itu nyaris tidak banyak yang mempersoalkannya, padahal prinsip hubungan pemerintahan daerah yang dituangkan dalam UU No 32 Tahun 2004 itu “mirip” dengan sistem yang dianut UU No 5 Tahun 1974. Koreksi terhadap pola hubungan antara pemerintah daerah dengan pemerintahan daerah lainnya itu tanpa disadari kembali mengendorkan semagat berotonomi yang sebelumnya mengebu-gebu.

Kemudian, model hubungan antara pemerintahan daerah dengan pemerintahan daerah lainnya yang dibangun dibawah UU No 32 Tahun 2004 tidak sepenuhnya mencerminkan hubungan antara daerah atasan dan daerah bawahan sebagaimana adanya pada UU No 5 Tahun 1974. Kebijakan-kebijakan pemerintah daerah Kabupaten Kota yang dituangkan dalam APBD  misalnya , dibawah UU No 5 Tahun 1974 dilakukan dengan mekanisme “persetujuan” pemerintah provinsi. Mekanisme “persetujuan” itu dapat menjadi legalitas  atau dasar bagi pemerintah Kabupaten/kota atas kebijakan-kebijakan yang diambil. Namun tidak demikian  halnya dengan kebijakan kepala daerah kabupaten kota dibawah UU No 32 Tahun 2004 yang tidak mengenal mekanisme “persetujuan “ sekalipun dikenal adanya hubungan antara pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan. Artinya, terdapatnya hubungan dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan, namun tidak sekaligus dalam arti tanggung jawab hukum atas kebijakan yang diambil kepala daerah kabupaten Kota. Kebijakan-kebijakan yang diambil kepala daerah tetaplah menjadi tanggung jawab masing-masing dari kepala daerah.

Dalam perspektif hubungan antara pemerintahan daerah dengan pemerintahan daerah lainnya itu tidak dapat disangkal mempengaruhi kecepatan Kepala Daerah Kabupaten/Kota berserta perangkatnya merealisasikan kebijakan-kebijakan yang sudah ditetapkan. Kesulitannya makin tampak ketika kebijakan-kebijakan yang sudah ditetapkan dihadapkan pada ketiadaan ketentuan dan meminta pertimbangan kepada pemerintah lebih atas, jawabannya cenderung berupa penjelasan-penjelasan, sehingga keputusan akhirnya tetap pada Kepala Daerah kabupaten Kota. Jika kepala daerah  melakukan terobosan karena tidak menemukan jawaban yang berkepastian, dan jika suatu ketika kebijakan itu dipermasalahkan, maka tanggung jawab hukum terpikul dipundak kepala daerah sebagai pengambil kebijakan tanpa bisa mendalilkan sudah mendapatkan persetujuan pemerintah atasan.

Kedua, Pada masa berlakunya UU No 10 Tahun 2006, Perda Provinsi dan Perda Kabupaten/Kota berada dalam satu posisi hirarkhi peraturan perundang-undangan. Tidak demikian halnya dibawah UU No 12 Tahun 2011 yang menempatkan Perda Kabupaten/Kota berada dibawah Perda Provinsi. Apa artinya ?

Penempatan Perda Kabupaten Kota dibawah Perda Provinsi sesungguhnya merupakan perubahan yang mendasar dan berpengaruh terhadap kebijakan-kebijakan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota dalam mengimplementasikan otonomi daerah di wilayahnya.  Ditempatkannya Perda Kabupaten/Kota dibawah Perda Privinsi secara  teknis yuridis Perda kabupaten Kota tidak boleh bertentangan dengan Perda Provinsi Artinya kebijakan-kebijakan Pemerintah Daerah Kabupaten Kota yang dituangkan dalam peraturan daerah tidak boleh bertentangan dengan kebijakan provinsi vide Perda Provinsi. Meskipun disisi lain eksistensi peraturan daerah adalah instrument penting dan mendasar bagi sebuah Daerah Otonom, terutama dalam konteks pengembangan hak inisiatif dan prakarsa sendiri dari daerah. Dalam konteks ini, maka kebijakan-kebijakan yang diambil kepala daerah sebagai yang bersumber dari pengembangan hak inisiatif yang diwujudkan dalam bentuk peraturan daerah akan terkontrol secara ketat. Artinya keleluasaan Kepala Daerah membuat kebijakan-kebijakan terobosan-terobosan  melalui Perda akan selalu diuji apakah bertentangan dengan kebijakan provinsi atau tidak. Dengan demikian kebijakan-kebijakan yang diambil kepala daerah akan dihadapkan pada berbagai alat control dan tentu menjadi alat ukur dengan sendirinya apakah kebijakan kepala daerah kabupaten kota dapat dipandang sebagai bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal ini tentu sinyal bagi Kepala Daerah untuk lebih selektif dan cermat dalam membuatl kebijakan-kebijakan. Apalagi mekanisme “persetujuan” terhadap perda Kabupaten Kota dari Pemerintah Provinsi tidak dikenal dalam sistem dibawah UU No 32 Tahun 2004. Yang ada hanya mekanisme  evaluasi dan selama ini  perda-perda dinyatakan bermasalah setelah ditetapkan dan sudah berjalan terlebih dahulu.

Beberapa hal yang dikemukakan di atas hanya ingin menunjukkan, bahwa perubahan konsep otonomi daerah mau tidak mau mempengaruhi dan pada gilirannya akan menjadi istrumen control dan alat ukur atas kebijakan-kebijakan  yang diambil kepala daerah. Dan beberapa hal yang dikemukan tadi, mungkin sepintas tampak tidak menunjuk lansung pada persoalan kongkrit  terkait kebijakan kepala daerah, tetapi persoalan kongkrit  kebijakan kepala daerah itu pada gilirannya akan merujuk kepada hal-hal yang dikemukakan di atas, terutama ketika kebijakan kepala daerah dipersoalkan, apalagi bila digugat sebagai kebijakan melawan hukum.

Ada contoh kongkrit yang bisa diajukan bagaimana sebuah kebijakan dipersoalan dan terperangkap dalam pandangan yang berbeda sebagaimana yang terkadi pada kasus Bank Century. Dalam konteks kasus Bank Century Presiden Susilo Bambang Yudhoyono  antara lain menyatakan, bahwa;

” boleh jadi di masa krisis dan keadaan yang serba darurat ketika keputusan harus diambil dengan sangat cepat ada masalah-masalah teknis yang mungkin terlewatkan. Namun tidak berarti kebijakannya salah dan harus dipidanakan. Sangat sulit membayangkan negara kita dapat berjalan baik dan efektif jika setiap kebijakan yang tepat justru berujung dengan pemidanaan.[1] 
.
Lebih lanjut Presiden mengemukan, bahwa;

”jika pun dalam pelaksanaan kebijakan tersebut ada kesalahan dan penyimpangan sebagaimana yang ditemukan oleh Panitia Angket Bank Century, kita harus pastikan siapa yang bertanggung jawab terhadap kesalahan dan penyimpangan itu. Kita pun mesti mengetahui apakah kesalahan itu bersifat administratif atau sebuah pelanggaran hukum. Dengan demikian, koreksi dan sanksinya menjadi lebih tepat dan adil. Dengan sikap yang positif pada saatnya saya akan mempelajari apa yang disampaikan oleh DPR RI untuk tindak lanjut berikutnya”.[2]

Berbeda dengan pandangan Presiden, DPR dalam sidang paripurnanya telah mengambil putusan terhadap kasus Bank Century dengan salah satu kesimpulannya, bahwa ada dugaan penyimpangan dan penyalahgunaan wewenang yang dilakukan otoritas moneter dan otoritas fiskal dalam kebijakan pemberian fasilitas pendanaan jangka pendek serta dana talangan bagi Bank Century.

Betapa tajam dan betolak belakang kedua pandangan itu, tetapi yang terpenting adalah, bahwa betapa  tidak mudah membuat sebuah kebijakan dan hal sama bisa terjadi pada kebijakan yang diambil kepala daerah. Apalagi  dengan konsep otonomi daerah yang terus berubah-ubah, dan jika tidak terpahami dengan baik bisa jadi mengantarkan kepala daerah pada pengambilan kebijakan yang salah. Bahkan ada kesan, seolah-olah kasus-kasus yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah selama ini, menjadi pembenar bagi penerimaan pengkoreksian atas konsep otonomi daerah yang dibangun dibawah UU No 22 Tahun 1999, Di  dipihak lain tanpa disadari lahir berbagai instrument yang mempersempit ruang gerak kepala daerah dalam melakukan optimalisasi otonomi daerah yang didasarkan pada kewenangan bebas.

Dengan demikian tidak bisa lain, kehati-hatian Kepala daerah berserta perangkatnya mengambil kebijakan tidak bisa ditawar-tawar karena diujung kebijakan yang diambil  selalu menanti resiko dan tanggung jawab hukum. Apalagi kebijakan yang diambil kepala daerah dihadapkan pada perbedaan tafsir hukum jelas rentan terpuruk dalam ranah dugaan korupsi. Keadaan serupa itu bukan hal baru dalam penanganan kasus-kasus korupsi yang melibatkan kepala daerah. (Bersambung….)

** Tulisan ini merupakan orasi ilmiah pada wisuda ke XIII STIE-STIH Yappas , 12 Novemver 2012
catatan kaki:
[1] Pidato Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menanggapi hasil keputusan rapat paripurna DPR Republik Indonesia tanggal 2010
[2] Ibid