Reformasi Hukum Tata Negara Dalam Kerangka UUD 1945

Oleh Fitriadi, SH
Mahasiswa Program Magister Ilmu Hukum Univ Bung Hatta

PENDAHULUAN

Dalam Orde Reformasi ini, sikap dan tekad Orde Baru perlu ditinjau kembali agar dapat dilakukan reformasi konstitusi. Sepanjang mengenai Pancasila sebagai dasar negara tidak ada persoalan karena sejak proklamasi hingga kini terus dicantumkan dalam Pembukaan UUD, baik UUD 1945, UUD RIS 1949 maupun UUDS 1950, meskipun peristilahan ataupun rumusannya agak berbeda. Mengganti UUD 1945 bukan berarti semua bagiannya harus dibuang. Bagian Pembukaan dapat saja dipertahankan. Mengenai pendapat agar UUD 1945 dipertahankan keasliannya dengan menambahkan amandemen-amandemen, seperti UUD Amerika Serikat, perlu disadari bahwa kita tidak mempunyai naskah asli UUD 1945. Era reformasi sekarang ini merupakan momentum yang baik untuk melakukan pembaharuan Undang-Undang Dasar, yaitu mengganti UUD 1945 dengan UUD baru yang memenuhi  tuntutan zaman. 

Berbicara tentang reformasi hukum, yang tersebar dalam berbagai peraturan per­undang-undangan, dengan sendirinya kita mengacu kepada Undang-Undang Dasar. Seperti dikatakan oleh Assaat, mantan pejabat presiden dari negara bagian Republik Indo­nesia:

Reformasi Hukum Tata Negara
MPR/DPR
“Undang-Undang Dasar dari suatu negara adalah dasar dari segala hukum yang berlaku dalam negara itu. Semua peraturan yang berlaku buat umum harus berdasarkan pasal-pasal Undang-Undang Dasar, secara langsung atau bertingkat. Sesuatu peraturan yang bertentangan dengan undang-undang dasar tidaklah syah adanya”.

Beliau mengatakan lebih lanjut :
“Undang-Undang Dasar adalah induk dari segala peraturan. Oleh sebab itu Undang-Undang Dasar ditetapkan oleh kekuasaan yang tertinggi dalam negara. Dalam negara yang demokratis Undang-Undang Dasar itu ditetapkan oleh rakyat dengan perantaraan badan perwakilannya. Dalam negara kita ini oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, yakni menurut pasal 3 Undang-Undang Dasar Prokla-masi

PERMASALAHAN

Ide perubahan terhadap UUD 1945 selalu melahirkan kutub-kutub perbedaan antara yang pro dan yang kontra. Mungkinkah merubah UUD 1945. Pasal 37 UUD 1945 menegaskan bahwa wewenang untuk merubahnya ada di tangan MPR. Namun demikian bagaimana cara atau sistem merubahnya. Pasal 37 UUD 1945 hanya memberi peluang untuk mengubah bukan menganti UUD 1945. Karena itu dari sudut pandang Hukum Tata Negara, reformasi UUD 1945 dapat ditempuh dengan cara pembuatan amandemen-amandemen bukan dengan cara mengganti UUD 1945.

Setelah lebih tiga dasawarsa (1966-1998) rejim Orde Baru berkuasa di panggung politik ketatanegaraan Indonesia, pada akhirnya sejarah mencatat yang sama seperti yang dialami Orde lama pada tahun 1966, Orde Baru pada penghujung Mei 1998 runtuh ditandai dengan mundurnya Soeharto dari jabatan kepresidenan. Mundurnya Soeharto dari singgasana kepresidenan merupakan prasyarat utama sebuah reformasi.

Semangat reformasi telah menjadi per­juangan dalam rangka membangun kembali kehidupan yang lebih adil, berdaulat, konsti­tusional, demokrasi dan berdasarkan hukum yang telah dirampas dalam rentang waktu yang cukup panjang.

Gema reformasi telah menggetarkan hampir semua sendi-sendi kehidupan ber­bangsa dan bernegara. MPR dan DPR, MA dan DPA didesak untuk direformasi.

Lembaga pemerintah dituntut untuk me­lakukan gerakan reformasi secepatnya. Bahkan gerakan reformasi mulai menyentuh aspek fundamental kehidupan berbangsa dan bernegara, yakni sumber utama hukum tata negara Indonesia UUD 1945.

Karena itu hemat penulis sebelum kita membahas reformasi Hukum Tata Negara perlu terlebih dahulu kita meningkatkan pemahaman kita pada dasar-dasar sistem ketatanegaraan yang telah kita anut yakni Pancasila dan UUD 1945.

PEMBAHASAN

1.     Mungkinkah merubah Undang-undang Dasar 1945 ?
            
UUD 1945 dan Dinamika Masyarakat

UUD 1945 seperti kita ketahui bersama, dirancang dan dirumuskan oleh tokoh-tokoh bangsa pendiri negara yang terwadahi dalam BPUPKI dan PPKI. Sekitar bulan Mei, Juni, Juli dan Agustus 1945 tokoh-tokoh bangsa itu sebagai anggota BPUPKI dan PPKI dalam suasana yang diliputi beberapa perbedaan pandangan mendasar diantara mereka, akhirnya memperoleh kesepakatan yang merupakan konsensus nasional pertama bang­sa Indonesia yaitu ditetapkannya dasar negara Pancasila dan UUD 1945.

Konsensus nasional tersebut merupakan hasil puncak yang gemilang sebagai perjanjian yang luhur bangsa Indonesia pada waktu mendirikan negara Indonesia.

Apabila kita mengkaji persidangan BPUPKI dan PPKI maka dapat kita ketahui, para perancang UUD 1945 tersebut dengan sengaja menyusun UUD 1945 secara “singkat” dan “soepel”, agar UUD itu menjadi acuan yang mantap dalam masyarakat yang tumbuh dinamis. Artinya agar UUD 1945 dapat menyesuaikan diri dengan perkembangan zaman dan dinamika masyarakat.

Dengan demikian UUD 1945 sebagai landasan ketatanegaraan kita diharapkan dapat menyongsong kehidupan bangsa dan negara Indonesia pada masa mendatang. Dalam kaitan itu ada baiknya penulis mengutip Penjelasan UUD 1945 sebagai berikut :

“maka telah cukup jika Undang-undang dasar hanya memuat aturan-aturan pokok, hanya memuat Garis-garis Besar sebagai instruksi kepada pemerintah pusat,... sedang aturan-aturan yang menyelenggarakan aturan pokok itu diserahkan kepada undang-undang yang lebih mudah caranya membuat, merubah dan mencabut”.

Kalimat tersebut di atas perlu kita kaitkan dengan alinea yang menyusulnya, yang berfungsi sebagai berikut: “yang sangat penting dalam pemerintahan dan dalam hal hidupnya negara ialah semangat, semangat penyelenggara negara, semangat para pemimpin pemerintahan...”

Demikian ketentuan yang ditegaskan dalam penjelasan UUD 1945 tentang sangat dimungkinkannya UUD 1945 mengikuti perkembangan zaman. Para pendiri negara kita membedakan antara hukum dasar tertulis yang hanya memuat aturan-aturan pokok dengan undang-undang yang memuat aturan penyelenggaraan. Para pendiri negara juga menekankan pentingnya etika politik dan etika moral penyelenggara negara dan penyelenggara pemerintahan, sebagai unsur dinamis yang bergandengan dengan hukum dasar tertulis itu sendiri. Karenanya apa yang harus dipertahankan adalah nilai-nilai dasarnya (hukum dasar), sedangkan implementasinya, yakni nilai instrumental (dalam bentuk undang-undang) harus dinamis, artinya dapat selalu berubah sesuai dengan dinamika masyarakat, dengan kondisi yang ada, misalnya dalam suasana tuntutan reformasi sekarang kita dapat merubah seperangkat undang-undang yang menyelenggarakan ketentuan UUD 1945, seperti undang-undang pemilu, undang-undang susunan dan kedudukan MPR, DPR, dan DPRD, Undang-undang Sistem Kepartaian, Undang-undang Pemerintahan di Daerah, Undang-undang Keormasan, Undang-undang Pokok Kepegawaian, dan sebagainya.

Itulah sebenarnya strategi kita ke depan dalam rangka pemahaman kita lebih lanjut tentang UUD 1945 yang bersifat “singkat” dan “soepel” yang dapat menjadi acuan yang mantap dalam masyarakat Indonesia yang tumbuh dinamis.

Dari apa yang dijelaskan di atas, dimaksudkan agar kita memahami nilai dasar dari UUD 1945 tetap kita pertahankan, namunpenjabarannya dapat dikembangkan secara kreatif dan dinamis dengan berbagai undang­-undang sesuai dengan perkembangan za­man dan dinamika masyarakat, terlebih-lebih di era reformasi ini.

Materi Muatan UUD 1945

Sebagian telah dikemukakan di atas, konstitusi kita UUD 1945 merupakan hasil pemikiran prima para pendiri negara yang tergabung dalam BPUPKI dan PPKI. Dalam wadah BPUPKI dan PPKI tersebut, para pemimpin kita mengemukakan pikiran dan pendapatnya sebagai pejuang dan pemim­pin rakyat yang belum diwarnai oleh pemi­kiran-pemikiran politik praktis, sehingga mereka dapat berbicara dalam kapasitas sebagai negarawan. Dalam suasana persi­dangan yang sangat terbuka dan toleran itu para negarawan tersebut mengutarakan wawasannya mengenai negara yang akan dibentuk dan undang-undang dasar yang akan dirumus.

Apabila kita mau membaca dan men­dalami risalah sidang BPUPKI serta PPKI antara bulan Mei sampai Agustus 1945, ma­ka dalam kalimat pidato para pendiri negara tersebut, kita bisa merasakan getaran ke­cintaan yang amat dalam dan tanggung­jawab yang amat besar terhadap bangsa dan negara yang akan didirikan itu.

Karena itu pulalah negarawan-negara­wan tersebut bersikap bijaksana untuk tidak mengatur sampai detail apa yang harus di­lakukan oleh generasi penerus bangsa di masa depan. Secara sadar para pendiri ne­gara membuat dan merumuskan konstitusi negara UUD 1945 pada “aturan-aturan po­kok”.

Kendatipun UUD 1945 membatasi diri pada “aturan-aturan pokok”, tidak berarti UUD 1945 tidak mengatur hal-hal prinsipal seba­gaimana layaknya konstitusi modern de­wasa ini.

Para pendiri negara kita telah berfikir luas, sehingga saat itu Muhammad Hatta menyatakan bahwa Undang-undang Dasar yang sedang disusun itu adalah Undang-un­dang Dasar yang modern.

Sampai sekarangpun dan juga yang akan datang kalau kita ingin jujur kita bisa menyatakan bahwa UUD 1945 itu modern, karena memberi peluang untuk dinamika di samping berisi tentang muatan materi yang antara lain menjunjung tinggi hak-hak asasi manusia.

Menurut Sri Sumantri, dengan mengutip JG. Steenbeek Undang-undang Dasar Mod­ern, berisi tiga pokok materi muatan 4 yaitu: pertama, adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia. Kedua, ditetapkannya su­sunan ketatanegaraan suatu negara yang fundamental. Ketiga, adanya pembagian dan pembatasan kekuasaan.

Dengan demikian apa yang diatur dalam setiap Undang-undang dasar merupakan penjabaran ketiga materi muatan pokok tersebut.

Dewasa ini di era reformasi salah satu tuntutan adalah masalah yang mengenai pembatasan kekuasaan, dan ujung-ujungnya menyangkut UUD 1945, seakan-akan UUD 1945 tidak mengatur materi pembatasan kekuasaan, karena itu UUD 1945 perlu direformasi.

Karena itu untuk membuktikan bahwa UUD 1945 mengatur tentang ketiga materi muatan tersebut perlu dikemukakan pasal-pasal dan ketentuan-ketentuan yang terkait dengannya.

Adanya Jaminan HAM

UUD 1945 bila dikaji baik pembukaan, Batang tubuh, dan penjelasan akan disarikan setidaknya 15 prinsip hak asasi manusia, yaitu (1) hak menentukan nasib sendiri (alenia 1 Pembukaan); (2) Hak akan warga negara (pasal 26); (3) hak akan kesamaan dan persamaan di depan hukum (pasal 27 ayat 1); (4) hak untuk bekerja (pasal 27 ayat 2); (5) hak akan hidup layak (pasal 27 ayat 2); (6) hak berserikat (pasal 28); (7) hak menyatakan pendapat (pasal 28); (8) hak beragama (pasal 29); (9) hak untuk membela negara (pasal 30); (10) hak untuk pendiri (pasal 31); (11) hak akan kesejahteraan sosial (pasal 33); (12) hak akan jaminan sosial (pasal 34); (13) hak akan kebebasan dan kemandirian peradilan (penjelasan pasal 24 dan 25); (14) hak mempertahankan tradisi budaya (penjelasan pasal 32); (15) hak mem-pertahankan bahasa daerah (penjelasan pasal 31).

Dari ketentuan-ketentuan tersebut, kita tidak perlu buru-buru menafsirkan bahwa UUD 1945 itu kurang menghargai hak-hak asasi manusia, lantas karenanya perlu direformasi. Persoalan kita pada saat ini adalah pada tataran operasional, yaitu sejauh mana hukum positif Indonesia dilaksanakan untuk melindungi hak-hak asasi manusia. dewasa ini dalam banyak produk perundangan, hal ini bisa kita temui, baik produk perundangan yang menyangkut hak-hak sipil maupun hak-hak politik.

Tuntutan reformasi sebenarnya lebih mangacu pada tataran operasional, yakni perbaikan kondisi hak-hak sipil dan politik yang diakui dalam UUD 1945 yakni meliputi sebagai berikut yaitu: 1). Hak-hak Sipil meliputi: hak untuk hidup, hak untuk bebas dari penangkapan dan penahanan sewenang-wenang, hak untuk bebas dari penyiksaan dan penganiayaan, hak atas bantuan hukum, hak atas peradilan yang fair dan tidak memihak. 2). Hak-hak Politik meliputi: hak atas kebebasan berpendapat, hak atas kebebasan berkumpul, hak atas kebebasan berserikat, hak untuk diperlakukan sama di depan hukum dan pemerintah, hak untuk turut serta dalam a free election.

Dalam konsep UUD 1945 hak-hak sipil dan hak-hak politik tidak dapat dipisahkan. Tanpa adanya penghormatan terhadap hak-hak sipil mustahil rakyat dapat hak-hak politiknya.

Perbaikan kondisi hak-hak sipil dan politik harus menjadi agenda utama reformasi. tegasnya reformasi tentang hak-hak sipil dan politik ini adalah lewat seperangkat Undang-undang bukan dengan jalan mereformasi nilai dasarnya yakni kerangka UUD 1945. Karena itu dalam praktek ketatanegaraan dibutuhkan political will yang sungguh-sungguh dari pemerintah dan penyelenggaraan negara untuk menghargai dan menghormati hak asasi manusia sebagaimana diamanatkan oleh UUD 1945.

Susunan Ketatanegaraan yang Fundamental

Susunan atau struktur ketatanegaraan dalam UUD 1945 meliputi supra struktur politik maupun infra struktur politik. Mengenai supra struktur politik di samping diatur dalam beberapa pasal UUD 1945 juga ditemukan dalam penjelasan UUD 1945, yakni tentang sistem pemerintahan negara yang terdiri dari tujuh kunci pokok, secara berturut-turut; (1) negara hukum; (2) negara konstitusional; (3) kekuasaan tertinggi adalah di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR; (4) Presiden adalah penyelenggara peme­rintahan negara tertinggi di bawah MPR; (5) Presiden tidak bertanggungjawab terhadap DPR; (6) Menteri-menteri adalah pembantu Presiden; dan (7) Kekuasaan Presiden tidak terbatas. Dengan demikian dari tujuh kunci pokok tersebut, empat diantaranya berkenaan dengan Presiden, satu DPR dan satu tentang MPR. Ketiga supra struktur politik itulah pada hakikatnya inti dari sistem pemerintahan menurut UUD 1945. Karena itu pula peran dari MPR, DPR dan Presiden sebagai supra struktur politik dalam sistem UUD 1945 sangat menentukan dalam rangka mencapai tujuan negara.

Apabila salah satu di antaranya berperan tidak semestinya maka mesin pemerintahan negara akan pincang sebagaimana kita saksikan selama tiga dasa warsa ini.

Kepincangan ini dapat kita lihat betapa dominannya Presiden di satu pihak dan lemahnya DPR dan MPR di pihak lain. Maka adalah logis apabila tuntutan tentang revita­lisasi DPR, MPR begitu bergema di era reformasi sekarang ini. Tuntutan reformasi itu antara lain merubah undang-undang ten-tang susunan dan kedudukan MPR, DPR dan DPRD, merubah undang-undang Pemilu dsb.

Sedangkan infra struktur politik satu negara pada umumnya terdiri dari lima komponen politik, yaitu partai politik, golongan kepentingan, golongan penekan (presure group). Alat komunikasi politik dan tokoh politik (political figure). Tentang infra struktur politik ini diatur dalam pasal 28 UUD 1945. Banyak persoalan pokok menyangkut persepsi dan pemahaman tentang berbagai segi kehidupan kenegaraan mengenai infra struktur politik di masa lalu antara lain, ma­salah kebebasan berbicara dan menge­mukakan pendapat, kebebasan pers, hak berserikat, masalah demokrasi dan demo­kratisi, peranan partai politik, ABRI dan lain sebagainya.

Karena itu era reformasi ini banyak kon­sep perlu ditinjau kembali dikaji ulang dan direformasi karena memang keliru dan tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman dan dinamika masyarakat, seperti UU tentang sistem kepartaian, undang-undang keormasan, undang-undang pokok pers dan lain-lain sebagai pelaksanaan dari ketentuan pasal 28 UUD 1945.

Pembatasan Kekuasaan

Pendiri negara Republik Indonesia cukup menyadari untuk apa undang-undang dasar ditetapkan. Tidaklah berlebihan apabila kita mengatakan bahwa UUD 1945 dengan se­ngaja ditetapkan untuk membatasi kekuasaan yang terdapat dalam negara, dan juga se­bagai konsekuensi adanya negara.

Secara teoritis pembatasan kekuasaan itu melingkupi antara lain: (1) Periodisasi kekuasaan; (2) Pengawasan kekuasaan; (3) pertanggungjawaban kekuasaan.

Apabila kita berbicara soal pembatasan periodisasi kekuasaan maka kita akan memperoleh isyarat adanya mekanisme lima tahunan kekuasaan dalam UUD 1945.

Siklus atau mekanisme kekuasaan lima tahunan ini dalam praktek ketatanegaraan menurut UUD 1945 dapat diuraikan sebagai berikut: 1). Rakyat mengadakan pemilihan umum membentuk MPR/ DPR setiap limatahun sekali; 2). MPR menetapkan GBHN sebagai pedoman operasional kegiatan kenegaraan untuk jangka waktu lima tahun; 3). MPR memilih Presiden dan Wakil Presiden untuk periode waktu lima tahun (pasal 7);  4). DPR mengawasi jalan pemerintahan yang dipimpin oleh Presiden dalam jangka waktu lima tahun (Penjelasan UUD 1945);  5). Presiden memberikan pertanggungjawaban akhir masa jabatan lima tahunan pada MPR;  6). Rakyat kembali mengadakan pemilihan umum untuk membentuk MPR (rangkaian kegiatan berulang kembali sebagai realisasi proses pereodesasi ke-kuasaan lima tahun).

Dari siklus di atas, ternyata dalam UUD 1945 supra struktur politik Indonesia intinya adalah pada tiga lembaga negara yaitu MPR, DPR dan Presiden. Namun demikian kekuasaan Presiden atau kekuasaan eksekutif sangat menonjol dalam UUD 1945,6 seperti: presiden tidak bertanggungjawab kepada DPR; Presiden ialah penyelenggara pemerintahan tertinggi di bawah MPR; presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-undang dengan persetujuan DPR; presiden memegang kekuasaan atas angkatan darat, laut dan udara (kekuasaan militer); presiden memegang kekuasaan diplomatik; presiden menyatakan keadaan bahaya, dan lain sebagainya.

Dengan demikian konsentrasi kekuasaan menurut UUD 1945 memang ditangani Presiden. Namun demikian apakah ruang lingkup kekuasaan Presiden tidak terdapat pembatasan, sangat dominannya kekuasaan Presiden sehingga terkesan diktator merupakan salah satu alasan mengapa UUD 1945 perlu direformasi.

Kekuasaan Presiden sangat besar dan luas memang harus diakui, tetapi itu bukan berarti kekuasaan tersebut tidak terbatas. Pembuktian adanya tentang pembatasan kekuasaan Presiden dapat kita lihat pada Penjelasan UUD 1945 tentang sistem pemerintahan negara Angka VII yang menyatakan “kekuasaan Kepala Negara tak terbatas”.

Sekalipun Presiden menurut UUD 1945 (sistem Pemerintahan Negara Angka Romawi V) tidak bertanggungjawab kepada DPR, akan tetapi ia sebagai Mandataris MPR adalah tunduk dan bertanggungjawab kepada MPR. Di samping itu pula fungsi pengawasan dari DPR terhadap Presiden, inipun membatasi kekuasaan Presiden. Di dalam pengawasannya jika Dewan menganggap bahwa Presiden sungguh-sungguh melanggar Haluan Negara yang telah ditetapkan oleh UUD 1945 atau oleh MPR, maka Majelis itu dapat diundang untuk persidangan istimewa agar supaya bisa minta pertanggungjawaban kepada Presiden.

Dengan argumentasi konstitusional tersebut di atas, maka sebenarnya UUD 1945 telah mengatur materi muatan mengenai pembatasan kekuasaan. Dewasa ini ternyata masalah pembatasan kekuasaan telah menjadi isu perlunya reformasi UUD1945. (bersambung: Klik Disini)