Kewenangan MPR Setelah UUD 1945 Diamandemen: Masalah dan Harapan

Oleh: Boy Yendra Tamin, SH. MH

III. Kewenangan MPR Setelah UUD 1945 Diamandemen: Masalah dan Harapan

Dalam sebuah negara demokrasi kekuasaan tertinggi berada ditangan rakyat dan karenanya rakyat-lah yang berdaulat. Sebelum UUD 1945 kedaulatan rakyat itu dipegang dan dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR. Namun setelah UUD 1945 terjadi perubahan yang fundamental (mendasar) dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, terutama dengan dianutnya sistem demokrasi langsung di Indonesia dan salah satu konsekuensinya kedaulatan rakyat tidak lagi dipegang oleh MPR. Ada banyak faktor, mengapa pilihan jatuh pada demokrasi lansung, dan salah faktor yang dominan yang mendorong pilihan pada demokrasi lansung terebut adalah dominan adalah didorong oleh kondisi politik dan demokrasi yang berlansung pada Era Orde Baru dengan segala dinamikanya.

Sampai dengan perubahan atau amandemen keempat UUD 1945, perubahan tersebut telah mengamanatkan beberapa hal yang dapat berdampak mendasar pada tatanan hidup bangsa bernegara. Perubahan tersebut antara lain: (1) beralihnya sistem demokrasi tidak lansung ke sistem demokrasi lansung; (2) Presiden dan wakil Presiden tidak lagi dipilih oleh MPR tetapi dipilih langsung oleh rakyat dalam satu paket, (3) MPR terdiri dari anggota DPD dan DPR, (4) Jabatan presiden dan wakil presiden bersifat tetap waktu (fixed term), sehingga tidak bisa diberhentikan kecuali melanggar hukum, dan (5) MPR bukan lagi lembaga pemegang kedaulatan rakyat dan bukan lagi lembaga tertinggi negara; (6) MPR tidak lagi membuat GBHN.

Atas perubahan UUD 1945 tersebut, maka kewenangan MPR tereduksi seemikian rupa, dimana kewenangan MPR setelah UUD 1945 diamanden adalah:
1. mengubah dan menetapkan undang-undang dasar;
2. melantik presiden dan wakil presiden;
3. memberhentikan presiden dan wakil presiden dalam masa jabatannya menurut undang-undang dasar.
kewenanvan MPR
MPR
Dari kewenangan MPR pasca amandemen 1945, secara implisit sebenarnya MPR masih memegang kekuasaan tertinggi (kedaultan rakyat) jika dilihat dari kewenangan MPR mengubah dan menetapkan UUD. Padangan ini tentu berbeda dengan pandangan yang selama ini memahami MPR yang menempatkan MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat yang dikaitkan dengan kewenangan MPR memilih dan mengangkat dan memberhentikan Presiden dan Wakil Presiden.

Dalam perspektif MPR dipahami masih merupakan lembaga tertinggi negara atau pemegang kekuasaan tertinggi dalam kaitannya dengan kewenangan MPR mengubah dan menetapkan UUD, maka dalam kaitan ini UUD harus dipandang sebagai sumber hukum tertinggi dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Dan UUD 1945 tidak semata-mata dipandang sebagai hukum positif biasa. UUD 1945 mesti diletakan dan dipahami dalam hakikat dan kedudukannya sebagai sebuah konstitusi yang dijelaskan dalam berbagai kajian teoritis dan pandangan ahli tata negara. Atas hakikat dan eksistensi UUD 1945 sebagai sebuah konstitusi, maka sesunguhnya MPR pasca perubahan UUD 1945 masih merupakan sebagai lembaga tertinggi negara. Oleh sebab itu pandangan yang menempatkan MPR pasca amandemen UUD 1945 sebagai lembaga tinggi negara sama dengan lembaga negara lainnya seperti DPR dan lembaga Presiden, boleh jadi sebuah keterlanjuran yang bersumber dari pemikiran, bahwa MPR bukan lagi sebagai lembaga pemegang kedaulatan rakyat sebagaimana adanya pada masa UUD 1945 sebelum diamandemen.

Indikasi lainnya, dari masih keberadaan MPR sebagai lembaga tertinggi negara, juga terlihat dari kewenangan MPR (1) melantik presiden dan wakil presiden; (2) memilih dan mengangkat presiden dan wakil presiden untuk keadaan tententu sebagaimana dinyatakan dalam UUD 1945. Oleh karena itu, menempatkan MPR sejajar dengan lembaga-lembaga negara lainnya adalah kurang tepat. Semestinnya kedudukan MPR tetap sebagai lembaga tertinggi negara meskipun beberapa kewenangannya dihilangkan (ditiadakan).

Selain itu, seperti telah dikemukakan, bahwa setelah UUD 1945 diamandemen MPR tidak lagi memiliki tugas dan kewenangan menetapkan GBHN dan kedaulatan rakyat tidak lagi berada di tangan MPR. Menurut UUD 1945 pasca amandemen, dimana kedaulatan dilaksanakan menurut cara yang ditentukan UUD. Konsekuensi logis dari pelaksanaan kedaulatan rakyat yang dilaksanakan menurut UUD itu, Presiden tidak lagi bertanggung jawab kepada MPR karena Presiden dipilih langsung oleh rakyat. Hal ini menjadi relevan dengan dengan tiadanya kewenangan MPR memilih dan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden. Akan tetapi pilihan presiden dipilih langsung oleh rakyat tidak harus diartikan bahwa Presiden tidak bertanggung jawab kepada MPR. Artinya, sekalipun Presiden dan Wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat tidak berarti presiden tidak bertanggung jawab kepada MPR, karena bagaimana pun juga harus ada mekanisme konstitusional bagi pertanggungjawaban presiden atas mandat yang diterimanya langsung dari rakyat. Dalam konteks ini, pertanggung jawaban pelaksanaan mandat yang diterima Presiden dari rakyat harus menjadi kewenangan MPR meskipun tidak dalam konteks penjatuhan presiden dari jabatannya. Artinya, pertanggung jawaban presiden kepada rakyat tidak efektif apabila diserahkan pada mekanisme lima tahunan (Pemilu Presiden). Menyerahkan pertanggung jawaban pelaksanaan mandat rakyat kepada Presiden pada mekanisme lima tahunan lebih merupakan pertangung jawaban secara politik, sementara mandat lansung yang diterima Presiden dari rakyat tidaklah semata-mata mandat dalam arti politik, tetapi secara subtansial juga mandat dalam rangka mewujudkan cita-cita kehidupan berbangsa dan bernegara sebagai tertuang dalam pembukaan UUD 1945 dan karenanya pada presiden melekat pula tanggung jawab konstitusional mewujudkan tujuan bernegara yang luhur dan harus dibedakan dengan tujuan politik dan kekuasaan yang rentan perubahan.

Mencermati perubahan UUD 1945, MPR saat ini dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dipahami kedudukannya sebagai lembaga tinggi negara sama dengan lembaga-lembaga negara lainnya. Menurut hemat saya, pandangan ini tidak sepenuhnya tepat, jika dikaitkan dengan kewenangan MPR mengubah dan menetapkan UUD yang menjadi dasar konstitusional bagi lembaga-lembaga negara lainnya. Di sisi lain, tugas dan kewenangan MPR yang kita pahami sekarang adalah dalam dekade UUD 1945 sudah jadi. Namun jika direnungkan secara esensial dan historis keberadaan MPR itu merupakan kelanjutan wujud dari badan (lembaga) yang membentuk UUD 1945. Karena itu keberadaan MPR direduksi menjadi sama dengan keberadaan lembaga-lembaga negara lainnya yakni sama-sama sebagai lembaga tinggi negara tidaklah sepenuhnya tepat. Dengan demikian, beberapa kewenangan MPR yang direduksi vide amandemen UUD 1945 sebenarnya tidak harus dihilangkan melainkan dimodifikasi sedemkian rupa. Dalam kaitan ini dianutnya sistem demokrasi langsung sebenarnya tidak serta merta menjadikan beberapa kewenangan MPR dihilangkan sama sekali seperti kewenangan MPR meminta pertanggung jawaan Presiden dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Demikian pula kewenangan MPR menetapkan GBHN dalam arti dan fungsinya yang sebenarnya dan ideal.

Dengan memperhatikan kedudukan MPR sebagai lembaga negara di bawah UUD 1945 yang sudah diamandemen, maka selayaknya MPR kembali ditempatkan sebagai lembaga tertinggi negara, dan tentu secara konsepsi tidak dalam perspektif pemegang kedaulatan rakyat pada masa dianutnya demokrasi tidak lansung. Dengan ungkapan lain, menempatkan MPR sebagai lembaga tertinggi negara tidak berarti atau harus dipertentangkan dengan dianutnya demokrasi lansung di Indonesia. Lagi pula di bawah UUD 1945 pasca diamandemen tidak semua pengisian lembaga negara merupakan hasil dari proses demokrasi lansung.

Selain itu, kewenangan penting dari MPR pada masa UUD 1945 sebelum diamandemen adalah MPR berwenang menetapkan GBHN. Dari berbagai pemikiran dan latar belakang yang bisa ditelusuri, dihilangkannya kewenangan MPR menyusun dan menetapkan GBHN sulit juga untuk dipahami, kecuali mungkin dari perspektif politik. Tidak pas benar, jika dihilangkannya kewenangan MPR menetapkan GBHN dikarenakan MPR bukan lagi sebagai pemegang kedaulatan rakyat atau pun karena Presiden dan Wakil Presiden tidak lagi pilih dan diangkat Presiden (Presiden bukan lagi mandataris MPR). Dalam kaitan ini keberadaan GBHN sementinya tidak semata-mata dipahami dari sudut hirarkhis kelembagaan atau dengan mengedepankan persoalan-persoalan yang terjadi pada GBHN pada masa sebelum UUD 1945 diamandemen, terutama adanya ketentuan bahwa presiden dapat dijatuhkan MPR apabila Presiden dinyatakan melanggar GBHN.

Mecermati kondisi pasca amandemen UUD 1945, ketiadan GBHN karena kewenangan MPR menetapkan GBHN dihapus adalah keputusan yang terburu-buru. Ketiadaan GBHN setelah UUD 1945 diamandemen, sesungguhnya tidak identik atau tidak tergantikan dengan dengan adanya visi atau rencana program yang ditawarkan calon Presiden. Andaikata sang calon Presiden dapat memenangi pemilihan umum, maka visi, misi dan program yang tawarankan tersebut harus dapat diwujudkannya pada masa jabatannya. Apabila tidak, maka yang bersangkutan akan dianggap gagal, akibatnya dia tidak akan dipilih lagi oleh rakyat untuk jabatan berikutnya. Hal ini tentu berbeda dengan eksistensi GBHN yang merupakan pernyataan keinginan rakyat yang menjadi acuan utama atas segala kiprah penyelenggara negara dalam mewujudkan cita-cita bangsa bernegara, dan berpemerintahan yang secara explisit tertuang dalam pembukaan UUD 1945. Hanya saja yang harus dipikirkan bagaimana GBHN tidak menjadi alat politik sebagaimana yang terjadi pada masa UUD 1945 sebelum diamandemen.

Bahwa visi,misi dan program yang ditawarkan bisa saja tidak berjalan atau tidak terlaksana sebagaimana telah disampaikan kepada rakyat pada masa pemilihan umum, lagi pula kondisi rakyat Indonesia belum tentu memahami apa dan bagaimananya dengan visi, misi dan program ditawarkan calon presiden. Apalagi jika konsekuensinya jika presiden terlebih tidak dapat melaksanakan vis,misi dan program yang ditawarkan dulunya, tidak akan dipilih lagi oleh rakyat. Konesekuensi serupa ini sifatnya politis dan tidak ada jaminan rakyat tidak akan memilihnya lagi, bahkan yang bisa bisa sebaliknya.

Pada lain pihak, GBHN itu merupakan turunan dari kehendak konstitusi dan pengarah bagaimana amanat konstitusi (UUD) dasar itu dijabarkan, sehingga apa yang menjadi tujuan dan cita-cita bernegara bisa dicapai dan diwujudkan. Dalam konteks ini, GBHN tentulah tidak diposisikan seperti pada masa UUD 1945 diamandemen, dimana fungsi GBHN terperangkap pada upaya politis karena sulitnya untuk melakukan perubahan terhadap UUD 1945. Sehingga GBHN secara implisit lebih cenderung berisikan tafsiran-tafsiran politis atas UUD 1945. Dalam konteks UUD 1945 yang sudah diamandemen, maka sebaiknya MPR diberikan kembali kewenangan menetapkan GBHN dalam fungsinya yang sesungguhnya dan wujudnya yang sesuai dengan cita dan kehendak UUD 1945.

Memahami beberapa pemikiran di atas, maka sudah seharusnya kewenangan MPR kembali ditata ulang. Dalam kesempantan ini, kewenangan MPR itu yang dituangkan kembali dalam UUD 1945 adalah sebagai berikut:

1. Mengubah dan menetapkan UUD
2. Menyusun dan Menetapkan GBHN
3. Melantik presiden dan wakil presiden;
4. memberhentikan presiden dan wakil presiden dalam masa jabatannya menurut undang-undang dasar.
5. Meminta laporan dan mengavaluasi kinerja dan pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan kepada Presiden setiap tahun.
6. Meminta laporan dan mengavaluasi kinerja lembaga negara lainnya berdasarkan Undang-Undang Dasar.

Tawaran penataan ulang kewenangan MPR sebagaimana dikemukakan di atas tentulah tidak dipahami sebagai langkah kembali kemasa era sebelum UUD 1945, namun sebagai bentuk penyerpurnaan sistem ketatanegaraan pasca UUD 1945 yang sudah diamandemen empat kali. Ada banyak faktor mengapa kita memerlukan menata ulang kewenangan kewenangan MPR pasca amademen UUD 1945. Penataan ulang itu dalam kerangka penyempurnaan sistem ketatanegaraan Indonesia, yang lebih baik. Penataan ulang kewenangan kewenangan MPR itu juga tidak terpisahkan dari ketentuan UUD 1945 pasca amandemen yang menyatakan, bahwa kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Bagaimana kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD itu, sepertinya lebih merupakan ketentuan yang bertujuan untuk mengubah ketentuan dalam UUD 1945 sebelum UUD 1945 yang menyatakan kedaulatan rakyat dipegang sepenuhnya oleh MPR. Dan jika dinyatakan kedaulatan rakyat dilaksanakan kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD, maka MPR masih merupakan lembaga pelaksana kedaulatan rakyat, namun keberadaan MPR sebagai lembaga pelaksana kedaulatan rakyat tidak sama hakikatnya dengan Presiden dan DPR yang juga sebagai lembaga pelaksana kedaulatan rakyat, terutama dalam kaitannya dengan MPR yang memiliki kewenangan mengubah dan menetapkan UUD (Konstitusi) negara.

Bagaimana mekanisme pertanggung jawaban atas pelaksanaan kedaulatan dari lembaga-lembaga negara itu sepanjang penyelidikan kita terhadap UUD 1945 pasca amandemen tidak ada ketentuannya. Presiden misalnya sebagai pelaksana kedaulatan rakyat akan memberikan pertanggung jawaban pelaksanaan kedaulatan rakyat yang dipikulnya diarahkan pada mekanisme lima tahunan (pemilu) masa jabatan berikutnya dan ini tentu semata-mata bersifat politis, dimana jika dipandang rakyat Presiden gagal melaksanakan vis,misi dan rencananya maka ia tidak akan dipilih lagi untuk masa jabatan berikutnya. Dengan demikian pertanggung jawaban presiden serupa itu belum memadai, apakah presiden sebagai pelaksana kedaulatan rakyat telah melaksanakan amat UUD 1945. Oleh karena itu, perlu juga dipikirkan kembali keberadaan MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat yang tentu dalam bentuk dan wujudnya yang berbeda dengan pada masa UUD 1945 belum diamandemen. Kedudukan MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat (atau istilah lain yang lebih tepat) dalam yang ditempatkan sebagai mekanisme pemberian tanggung jawab pelaksanaan kedaulatan rakyat yang di emban presiden dalam kerangka demokrasi lansung.

IV. Penutup

Memahami perubahan UUD 1945 kesatu sampai dengan keempat telah mengamanatkan beberapa perubahan yang mendadasar dan fundamental dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dan sekaligus dalam daalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Secara khusus perubahan atas UUD 1945 telah mereduksi kedudukan dan kewenangan MPR.

Apabila dicermati perubahan UUD 1945, maka beberapa perubahan terhadap kedudukan dan kewenangan MPR bisa dipahami, namun amandemen terhadap UUD 1945 sampai yang ke empat, pada satu pihak boleh jadi ditempatkan sebagai upaya menyempurnakan sistem ketatangeraan, tetapi disisi lain boleh jadi sebaliknya. Dalam perspektif ini, menghilangkan beberapa kewenangan MPR menurut hemat kita tidak sepenuhnya menjadikan kesempurnaan pada sistem ketetanegaraan Indonesia. Mereduksi kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi negara menjadi lembaga tinggi negara sebenarnya memuat persoalan konstitusional, terutama jika dipahami secara teoritis hakikat, eksistensi dan kedudukan UUD 1945 sebagai konstitusi negara, maka MPR sesungguhnya sampai dengan amandemen UUD 1945 yang ke empat masih merupakan lembaga tinggi negara. Dalam konteks ini harus dilihat korelasi antara konstitusi dengan kedaulatan rakyat.

Selanjutnya MPR seharusnya kembali diberikan kewenangan menetapkan GBHN dengan eksistensinya dan fungsi yang berbeda dengan GBHN pada masa UUD 1945 sebelum amandemen. Dalam hal ini GBHN tidaklah sepenuhnya tepat digantikan dengan ada visi.misi atau rencana program yang ditawarkan calon presiden. GBHN dan visi, misi atau rencana program presiden sebenarnya dua hal berbeda dari sisi subtansinya, tetapi memiliki hubungan keterkaitan. Apalagi ketika Presiden gagal atau tidak melaksanakan visi,misi atau rencana program yang ditawarkan, ujungnya rakyat tidak akan memilih lagi presiden bersangkutan pada pemilihan jabatan berikutnya. Dalam konteks ini pula, sekalipun dipandang sebagai bentuk pertangggung jawaban presiden kepada rakyat, namun lebih merupakan bentuk pertangung jawaban politis dengan saksi tidak akan dipilih lagi. Tidak demikian halnya dengan GBHN, pertanggung jawaban presiden adalah perspektif mencapai dan mewujudkan cita-cita berbangsa dan bernegara dan tidak berorientasi pada aspek kekuasaan dan politik.

Dengan demikian, dengan memahami perkembangan sistem ketetanegaraan pasca amandemen UUD 1945 sampai yang ke empat, maka menurut hemat kita MPR semestinya tetap berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara kewenangan MPR seperti menetapkan GBHN seyogjanya dikembalikan. Di samping kewenangan lainnya meminta pertangung jawaban pelaksanaan tugas dan kewenangan lembaga negara lainnya sebagai progres dan menjadi acuan merumuskan GBHN dalam upaya mewujudkan cita-cita bernegara dan berbangsa sebagai tertuang dalam Pembuakaan UUD 1945.

Dipandang perlu dikonsepsikan kembali keberadaan MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat dalam kerangka demokrasi lansung, terutama sebagai mekanisme pemberian pertanggung jawaban presiden juga juga sebagai pelaksana kedaulatan rakyat dari sekedar menyerahkan pada mekanisme lima tahunan (Pemilu).

Padang, 17 Juni 2015

Makalah ini disampaikan dalam seminar nasional kerjasama MPR-RI dan Universitas Bung Hatta, 17 Juni 2015 di Hotel Bumi Minang. 

Bagian sebelumnya baca : Menata Ualang Kewenangan MPR