Disisi lain, jika UU No 22 Tahun 1999 menyatakan bahwa; Kepala Daerah menetapkan Peraturan Daerah atas persetujuan DPRD dalam rangka penyelenggaraan Otonomi Daerah dan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka implementasinya berbeda antara PP No.1 Tahun 2001 dengan PP No.25 Tahun 2004. Hal ini dapat dijelaskan sebagai berikut;

1. PP No.1 Tahun 2001 tidak mengenal dalam pembentukan Peraturan Daerah apa yang disebut dengan persetujuan bersama, tetapi hanya menyebutkan Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD menetapkan Peraturan Daerah. 
2. PP No.25 Tahun 2004 mengenal dalam pembentukan Peraturan Daerah apa yang disebut dengan persetujuan bersama. Dalam hal ini Pasal 99 PP No.25 ayat 1 menyebutkan: Rancangan Peraturan Daerah yang telah disetujui bersama oleh DPRD dan Kepala Daerah disampaikan oleh Pimpinan DPRD kepada Kepala Daerah untuk ditetapkan menjadi Peraturan Daerah.

Konsekuensi dari isi pasal 99 PP ayat (1) PP No.25 Tahun 2004 adalah, bahwa Rancangan Peraturan Daerah untuk ditetapkan menjadi Peraturan Daerah haruslah atas persetujuan bersama antara DPRD dan Kepala Daerah. Meskipun dinyatakan DPRD memegang kekuasaan membentuk peraturan Daerah, tetapi ia tidak dapat ditetapkan menjadi Peraturan Daerah apabila dalam pembahasan rancangan Peraturan Daerah terdapat ketidak setujuan salah satu pihak. Jika kemudian Kepala Daerah tidak membubuhkan tanda tangannya atas rancangan Peraturan Daerah yang telah disetujui bersama ini, maka rancangan Peraturan Daerah sah menjadi Peraturan Daerah. Karena itu semangat yang terdapat dalam PP No.25 Tahun 2004 bukanlah soal adanya tanda tangan Kepala Daerah, melainkan adanya persetujuan Kepala Daerah dan DPRD selama proses pembahasan Rancangan Peraturan Daerah, sehingga diputuskan oleh DPRD dalam sidang paripurnanya. 

Termasuk ke dalam arti adanya persetujuan bersama itu berkaitan Anggaran Belanja DPRD yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari APBD, Dimana berdasarkan PP No.24 Tahun 2004, pembahasan usulan Anggaran Belanja DPRD diperlakukan sama dengan belanja perangkat Daerah lainnya. Artinya, anggaran Belanja DPRD dibahas bersama-sama dengan Kepala Daerah. Apabila Kepala Daerah tidak setuju dengan anggaran Belanja DPRD karena tidak sesuai dengan ketentuan perundangan berlaku, maka RAPBD tidak dapat ditetapkan menjadi APBD. Ini tentu memberikan suatu kejelasan terhadap munculnya persepsi selama ini , bahwa DPRD menentukan sendiri anggaran belanjanya dan tidak ada kewajiban untuk melakukan pembahasan bersama-sama dengan Kepala Daerah, apalagi harus mendapat persetujuan bersama sebagaimana ditentukan PP No.25 Tahun 2004.

Berdasarkan beberapa hal yang dikemukakan di atas, maka wewenang DPRD bersama-sama membentuk Peraturan Daerah memerlukan suatu kerja sama yang sangat kuat dan dengan pijakan yang sama, bahwa Peraturan Daerah yang dibentuk tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan Peraturan Daerah lainnya. Bahkan peraturan daerah yang bersifat mengatur setelah diundangkan dalam Lembaran Daerah harus didaftarkan Kepada Pemerintah untuk Peraturan Propvinsi dan kepada Gubernur untuk Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Bahkan untuk Peraturan Daerah yang berkaitan dengan APBD, Pajak Daerah, retribusi daerah dan tata ruang daerah sebelum diundangkan dalam lembaran daerah harus dievaluasi oleh pemerintah. Artinya, peraturan-peraturan daerah dimaksud baru dapat diundangkan dalam lembaran daerah tergantung pada hasil evaluasi yang dilakukan pemerintah. 

5. Partisipasi Masyarakat Dalam Proses pembentukan Perda.

Sebenarnya, apabila suatu Perda yang rancangannya didahului dengan penyusunan naskah akademik, hal itu sesungguhnya telah memberi sebentuk ruang bagi partisipasi masyarakat publik dalam pembentukan Perda tersebut. Ini tentu saja, apabila naskah akademik itu dilakukan menurut prosedur yang benar dan dapat dipertanggung jawabkan. 

Persoalannya, tidak semua rancangan Perda didahului dengan penyusunan naskah akademik, dan ada kemungkinan hanya dilakukan hanya sekedar memenuhi prosedur dan dilaksanakan tanpa memenuhi standar akademik yang wajar dan kompeten. Atas pembentukan Perda sesuai dengan tuntutan UU No.32 Tahun 2004, pembentukan Perda membuka ruang yang sangat luas bagi publik, sehingga apabila Perda yang dibentuk itu tidak disertai dengan naskaj akademik yang akurat, maka Perda akan mendapat tantangan dari masyarakat. Hal ini setidaknya ada beberapa ketentuan dari UU No. 32 Tahun 2004 yang menentukan:

 Masyarat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan Perda.

 Rancangan Perda yang berasal dari DPRD harus disebarkan luaskan kepada masyarakat dan dilaksanakan oleh Sekretariat DPRD. Sedangkan rancangan Perda yang berasal dari Kepala Daerah harus disebarkan luas kepada masyarakat dan dilaksanakan oleh Sekretariat Daerah.

Konsekuensi penyebar luasan rancangan Perda itu kepada masyarakat, ia selain merupakan membuka partisipasi dan tanggapan masyarakat atas Perda yang akan dibentuk, sekaligus tantangan bagi Kepala Daerah dan DPRD, apabila Rancangan Perda yang akan dibahas dan ditetapkan menjadi Perda itu haruslah suatu rancangan Perda yang dapat dipertanggung jawabkan secara akademik yang tidak dapat dijawab hanya dengan jawaban politis. Dinilah sebenarnya, betapa pentingnya naskah akademik dari suatu Rancangan Perda yang akan menjadi dasar bagi DPRD dan Kepala Daerah dalam menjawab berbagai tanggapan masyarakat atas suatu perda yang akan dibentuk. 

6. Hak Amandemen, Prakarsa dan Hak Inisiatif. 

Kebijakan daerah antara lain dirumuskan dalam Peraturan Daerah dan peraturan perundangan-undangan telah menentukan, bahwa Peraturan Daerah dibuat oleh DPRD bersama-sama Pemerintah Daerah. Selain Peraturan Daerah tentang APBD yang rancangannya disiapkan oleh Pemerintah Daerah (Kepala daerah), rancangan Perda lainnya hak prakarsa dan insiatif penyusunan rancangannya dapat berasal dari kepala Daerah atau dari DPRD. 

Dibukanya peluang yang sama baik bagi Kepala Daerah maupun bagi DPRD untuk berprakarsa dan berinisiatif dalam menyusun rancangan Peraturan Daerah, tidak terlepas dari tujuan otonomi daerah itu sendiri. Dengan prinsip otonomi seluas-luasnya daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan dilaur yang menjadi urusan pemerintah pusat. Karena itu pula daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah, yang salah satunya adalah dengan jalan membentuk peraturan daerah. 

Kemudian DPRD sebagai lembaga pemerintahan daerah mempunyai kedudukan dan fungsi yang sama dengan Pemerintah Daerah dan membangun dan mengusahakan dukungan dalam penetapan kebijakan Pemerintahan Daerah yang dapat menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat. Atas kedudukan dan fungsi yang sama itu, maka baik DPRD maupun Kepala Daerah mempunyai hak yang sama dalam melakukan amandemen terhadap Perda dan memiliki hak yang sama dalam melakukan prakarsa dan inisiatif dalam pengajukan rancangan Perda. 

Masalahnya adalah, pihak mana yang lebih responsif terhadap masalah yang terjadi dan dihadapi masyarakat, atau pihak mana yang melihat adanya kebutuhan masyarakat yang memerlukan ada suatu kebijakan yang memerlukan pengaturan dalam suatu peraturan daerah. Artinya hak amandem terhadap peraturan daerah, hak prakarsa dan hak inisiatif dalam mengajukan rancangan peraturan daerah itu akan sangat ditentukan oleh kepekaaan Pemerintah Daerah dan DPRD dalam menanggapi kebutuhan masyarakat dan disisi lain adanya kesungguhan dalam mewujudkan tujuan otonomi daerah.

7. Proses inisiatif Pembuatan Perda.

Di atas telah disinggung, bahwa inisiatif pembuatan/pembentukan Perda sesungguhnya ada daya dorongnya. Pertama, karena tuntutan dari ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kedua, adanya kebutuhan masyarakat yang perlu dituangkan dalam bentuk kebijakan daerah melalui Peraturan Daerah. 

Dari kedua daya dorong itu, ternyata inisiatif pembuatan Perda tidak selalu dikarenakan adanya permasalahan dalam masyarakat, melainkan sebagai bagian dari tuntutan peraturan perundang-undangan guna menyelenggaran pemerintahan daerah dan sekaligus guna mewujudkan pelayanan terhadap publik. Inisiatif pembuatan perda yang merupakan sebagai pelaksanaan dari ketentuan perundang-undangan yang lebih tingggi, ia tidak lagi harus dipertanyakan kenapa dan kapan harus dibuatkan Perda. Berbeda halnya dengan Perda-perda yang akan mengatur materi yang tidak merupakan perintah langsung dari peraturan perundangan yang lebih tinggi atau permbuatan perda-perda pengembangan dan spesifik daerah. 

Untuk hal kita sebut terakhir, jelas untuk membentuk perda yang demikian memerlukan pengkajian yang matang atas masalah yang dihadapi masyarakat. Apakah benar-benar membutuhkan suatu pengambilan kebijakan yang harus dituangkan dalam bentuk Peraturan Daerah. Dalam konteks ini, setiap masalah yang dihadapi masyarakat belum tentu harus dituangkan dalam bentuk Perda, tetapi mungkin saja hanya cukup diatur dalam keputusan Kepala Daerah. Kecuali bila permasalahan itu meliputi masyarakat luas dan memiliki dampak jangka panjang dan dapat merugikan tujuan dan kepentingan penyelenggaraan pemerintahan daerah serta peningkatan kesejahteraan rakyat. 

PENUTUP.

Berdasarkan hal-hal yang diuraikan, maka betapa penting sesungguhnya fungsi legislasi DPRD, dan fungsui legislasi itu akan berdaya guna bila diikuti dengan pemahaman legaf drafting yang tidak hanya sekedar cara merumuskan dalam arti sempit, apalagi DPRD senantiasa memposisikan diri sebagai pembahas dan pemberi pesetujuan semata atas rancangan peraturan yang diajukan badan eksekutif.

Bukit Tinggi, 29 Januari 2005