Faktor-Faktor Penyebab Terjadinya Korupsi Pada Otonomi Daerah

Oleh: Widya Yoseva, SH
Mahasiswa Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Bung Hatta

(Sambungan dari artikel sebelumnya: Otonomi Daerah dan Korupsi — Latar Belakang dan Rumusan Masalah)

Otonomi Daerah dan Munculnya Peluang Korupsi

Otonomi daerah dibuat dengan tujuan agar daerah-daerah dapat mengelola secara mandiri segala sumber daya, keuangan, maupun sumber-sumber lain sebagai pendapatan bagi daerah. Antusiasme yang tinggi "untuk meningkatkan kemajuan daerah" terlihat dari banyaknya daerah yang meminta dimekarkan, sehingga terjadi pemekaran daerah besar-besaran di seluruh wilayah Indonesia. Yang menarik dari "proses mekarnya suatu daerah" ini adalah menjamurnya praktik korupsi yang dilakukan oleh oknum yang bernama pemimpin/petinggi di daerah.

Pengertian Korupsi Menurut Para Ahli

Korupsi berasal dari suatu kata dalam bahasa Inggris, yaitu corrupt, yang berasal dari perpaduan dua kata dalam bahasa Latin, yaitu com yang berarti bersama-sama dan rumpere yang berarti pecah dan jebol. Menurut Bernardi (1994), istilah korupsi juga dapat diartikan sebagai suatu perbuatan tidak jujur atau penyelewengan yang dilakukan karena adanya suatu pemberian. Sementara Hermien H.K. (1994) mendefinisikan korupsi sebagai kekuasaan tanpa aturan hukum. Oleh karena itu, selalu ada praduga pemakaian kekuasaan untuk mencapai suatu tujuan selain tujuan yang tercantum dalam pelimpahan kekuasaan tersebut.

Kasus korupsi memang sudah menyebar dari berbagai lapis dan lini birokrasi. Ketika otonomi daerah digulirkan, banyak kalangan menyambutnya dengan sikap optimis. Rasa bosan dan trauma terhadap kekuasaan monolitik yang bertumpu di Jakarta, disadari atau tidak, telah melahirkan era baru yang dinilai akan sanggup menyejahterakan rakyat. Otonomi daerah diharapkan mampu menumbuhkembangkan potensi genius lokal, sehingga kesenjangan ekonomi antardaerah bisa dikurangi, tingkat kesejahteraan makin merata, rakyat makin makmur, bangsa kian mandiri, dan muncul semangat lokal berbasis global untuk memicu adrenalin-adrenalin baru dalam membangun pranata kehidupan berbangsa dan bernegara.

Sejarah mencatat, praktik korupsi di Indonesia sudah tumbuh subur dari masa ke masa, seiring dengan jalannya sistem penyelenggaraan pemerintahan yang diharapkan dapat menyejahterakan rakyat Indonesia — suatu niat suci yang telah disalahartikan. Praktik korupsi pada masa Orde Lama tidaklah begitu tercium karena kondisi politik dan ekonomi pada saat itu belum stabil. Semenjak Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah digulirkan, daerah justru menjadi sarang korupsi yang kian sulit terkontrol. Praktik korupsi di era reformasi yang kian menyebar ke daerah dan melibatkan semakin banyak aktor ini tentu menggambarkan sebuah ironi dari desentralisasi. Yang mengkhawatirkan adalah, sebagian besar praktik korupsi di daerah justru dilakukan oleh kepala daerah dan anggota legislatif (DPRD) yang jelas-jelas dipilih oleh rakyat.

Bentuk Tindak Pidana Korupsi Menurut Undang-Undang

Dalam perspektif hukum, batasan praktik korupsi telah dijelaskan oleh UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Setidaknya ada 30 pasal yang menunjukkan bentuk/jenis tindak pidana korupsi, yang dapat dikategorikan sebagai berikut:

Kerugian keuangan negara;
Suap-menyuap;
Penggelapan dalam jabatan;
Pemerasan;
Perbuatan curang;
Benturan kepentingan dalam pengadaan;
Gratifikasi/hadiah — dan enam pasal lain yang berkaitan dengan tindak pidana korupsi (KPK, 2006).

Modus-Modus Korupsi di Daerah

Idealitas otonomi daerah ternyata dalam realitasnya membuka peluang problematik penyimpangan dalam bentuk KKN (korupsi, kolusi, dan nepotisme), khususnya korupsi. Hasil penelitian The Habibie Center menemukan fakta sedikitnya ada 20 bentuk dan modus korupsi, mulai dari korupsi pengadaan barang, penghapusan barang inventaris dan aset negara (tanah), pungutan liar penerimaan pegawai, pembayaran gaji, kenaikan pangkat, pengurusan pensiun, hingga menunda pelayanan umum.

Sedangkan modus korupsi pejabat di daerah, menurut KPK yang diungkapkan pada tahun 2010, di antaranya:

Pengadaan barang dan jasa pemerintah dengan mark up harga dan mengubah spesifikasi barang;
Penggunaan sisa dana tanpa dipertanggungjawabkan dan tanpa prosedur;
Penyimpangan prosedur pengajuan dan pencairan dana kas daerah;
Manipulasi sisa APBD;
Manipulasi dalam proses pengadaan/perizinan/konsesi hutan;
Gratifikasi dari Bank Pembangunan Daerah penampung dana daerah;
Bantuan sosial yang tidak sesuai peruntukannya;
Menggunakan APBD untuk keperluan keluarga dan koleganya;
Menerbitkan peraturan daerah untuk upah pungut pajak;
Ruislag/tukar guling tanah dengan mark down harga;
Penerimaan fee bank.

Tujuh Pola Korupsi Menurut Baswir

Baswir (1993) menjelaskan ada tujuh pola korupsi yang sering dilakukan oleh oknum pelaku tindak korupsi, baik dari kalangan pemerintah maupun swasta. Ketujuh pola tersebut meliputi:

Pola konvensional;
Pola upeti;
Pola komisi;
Pola menjegal order;
Pola perusahaan rekanan;
Pola kuitansi fiktif; dan
Pola penyalahgunaan wewenang.

Untuk menanggulangi terjadinya korupsi yang bermacam-macam jenisnya ini, diperlukan strategi khusus dari semua bidang. Meskipun untuk menghilangkan sama sekali praktik korupsi adalah sesuatu yang mustahil, setidak-tidaknya perlu ada upaya untuk menekan terjadinya tindak korupsi. Strategi yang dibentuk hendaknya melibatkan seluruh lapisan masyarakat dan pejabat struktur pemerintahan.

Tiga Wilayah Penyalahgunaan Wewenang Menurut Fadjar

Menurut Fadjar (2002), pola terjadinya korupsi dapat dibedakan dalam tiga wilayah besar, yaitu:

Pertama, Mercenary abuse of power — penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh orang yang mempunyai kewenangan tertentu, bekerja sama dengan pihak lain dengan cara sogok-menyogok, suap, mengurangi standar spesifikasi atau volume, dan penggelembungan dana (mark up). Penyalahgunaan wewenang tipe ini biasanya bersifat non-politis dan dilakukan oleh pejabat pada level yang tidak terlalu tinggi kedudukannya.

Kedua, Discretionary abuse of power — penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh pejabat yang mempunyai kewenangan istimewa dengan mengeluarkan kebijakan tertentu, misalnya keputusan Wali Kota/Bupati atau peraturan daerah, yang biasanya memungkinkan mereka bekerja sama dengan kawan/kelompok (despotis) maupun dengan keluarganya (nepotis).

Ketiga, Ideological abuse of power — dilakukan oleh pejabat untuk mengejar tujuan dan kepentingan tertentu dari kelompok atau partainya. Bisa juga terjadi dukungan kelompok pada pihak tertentu untuk menduduki jabatan strategis di birokrasi/lembaga eksekutif, di mana kelak mereka akan mendapatkan kompensasi dari tindakannya itu — hal ini sering disebut politik balas budi yang licik. Korupsi jenis ini sangat berbahaya, karena dengan praktik ini semua elemen yang mendukung telah mendapatkan kompensasi.

Empat Aspek Penyebab Terjadinya Korupsi

Faktor-faktor terjadinya korupsi disebabkan oleh beberapa hal, yaitu: sistem pemerintahan dan birokrasi yang memang kondusif untuk melakukan penyimpangan, belum adanya sistem kontrol dari masyarakat yang kuat, serta belum adanya perangkat peraturan perundang-undangan yang tegas.

Faktor lain menurut Fadjar (2002) adalah tindak lanjut dari setiap temuan pelanggaran yang masih lemah dan belum menunjukkan ketegasan dari pimpinan instansi — terbukti dengan banyaknya temuan yang ditutup secara tiba-tiba tanpa alasan yang jelas, serta lemahnya tekad pemberantasan korupsi dari semua unsur. Di samping itu, kurang memadainya sistem pertanggungjawaban organisasi pemerintah kepada masyarakat menyebabkan banyak proyek yang hanya sekadar pelengkap laporan kepada atasan.

Menurut Arifin (2000), faktor-faktor penyebab terjadinya korupsi adalah aspek perilaku individu organisasi, aspek organisasi, dan aspek masyarakat tempat individu dan organisasi berada. Sementara menurut Lutfhi (2002), faktor-faktor penyebab terjadinya korupsi adalah motif (baik motif ekonomi maupun motif politik), peluang, dan lemahnya pengawasan.

Berdasarkan uraian tersebut, dalam makalah ini penulis mengelompokkan empat aspek yang menyebabkan terjadinya korupsi, sebagai berikut.

1. Aspek Perilaku Individu

Apabila dilihat dari segi pelaku korupsi, sebab-sebab ia melakukan korupsi dapat berupa dorongan dari dalam dirinya, yang dapat pula dikatakan sebagai keinginan, niat, atau kesadaran untuk melakukan. Sebab-sebab manusia terdorong untuk melakukan korupsi antara lain:

Sifat tamak manusia;
Moral yang kurang kuat menghadapi godaan;
Penghasilan kurang mencukupi kebutuhan hidup yang wajar;
Kebutuhan hidup yang mendesak;
Gaya hidup konsumtif;
Tidak mau bekerja keras; dan
Ajaran-ajaran agama yang kurang diterapkan secara benar.

Dalam teori kebutuhan Maslow, sebagaimana dikatakan Sulistyantoro (2004), korupsi seharusnya hanya dilakukan oleh orang untuk memenuhi dua kebutuhan yang paling bawah — dan secara logika hanya dilakukan oleh komunitas masyarakat yang pas-pasan yang berjuang bertahan hidup. Namun kenyataannya, saat ini korupsi justru banyak dilakukan oleh orang kaya serta yang berpendidikan tinggi.

2. Aspek Organisasi Kepemerintahan

Organisasi dalam hal ini adalah organisasi dalam arti yang luas, termasuk sistem pengorganisasian lingkungan masyarakat. Organisasi yang menjadi korban korupsi, atau tempat korupsi terjadi, biasanya turut andil dalam terjadinya korupsi karena membuka peluang atau kesempatan bagi terjadinya korupsi tersebut (Tunggal, 2000). Bilamana organisasi tersebut tidak membuka peluang sedikit pun bagi seseorang untuk melakukan korupsi, maka korupsi tidak akan terjadi.

Aspek-aspek penyebab terjadinya korupsi dari sudut pandang organisasi ini meliputi:

Kurangnya teladan dari pimpinan;
Tidak adanya kultur organisasi yang benar;
Sistem akuntabilitas di instansi pemerintah yang kurang memadai; dan
Manajemen yang cenderung menutupi korupsi di dalam organisasinya.

3. Aspek Peraturan Perundang-Undangan

Tindakan korupsi mudah timbul karena adanya kelemahan di dalam peraturan perundang-undangan, yang dapat mencakup: (a) adanya peraturan perundang-undangan yang monolitik yang hanya menguntungkan kerabat dan kolega penguasa; (b) kualitas peraturan perundang-undangan yang kurang memadai; (c) peraturan yang kurang disosialisasikan; (d) sanksi yang terlalu ringan; (e) penerapan sanksi yang tidak konsisten dan pandang bulu; serta (f) lemahnya evaluasi dan revisi peraturan perundang-undangan. Beberapa ide strategis untuk menanggulangi kelemahan ini telah dibentuk oleh pemerintah, di antaranya dengan mendorong para pembuat undang-undang untuk melakukan evaluasi atas efektivitas suatu undang-undang secara terencana sejak undang-undang tersebut dibuat.

Lembaga eksekutif (Bupati/Wali Kota dan jajarannya) dalam melakukan praktik korupsinya tidak selalu berdiri sendiri, melainkan melalui suatu konspirasi dengan para pengusaha atau kelompok kepentingan lainnya — misalnya dalam hal penentuan tender pembangunan, di mana pengusaha terlebih dahulu menanamkan modal politiknya melalui proses pembiayaan terpilihnya bupati/wali kota tersebut. Kemudian, secara bersama-sama dengan DPRD, bupati/wali kota membuat kebijakan koruptif yang hanya menguntungkan sebagian kecil masyarakat, yaitu para kolega, keluarga, maupun kelompoknya sendiri.

Dengan kemampuan lobi kelompok kepentingan dan pengusaha kepada pejabat publik — berupa uang sogokan, hadiah, hibah, dan berbagai bentuk pemberian bermotif koruptif — pengusaha berhasil melancarkan aktivitas usahanya yang berlawanan dengan kehendak masyarakat, sehingga masyarakat hanya menikmati sisa-sisa ekonomi kaum pemodal yang kapitalistik. Dari kasus ini dapat disimpulkan bahwa terjadinya korupsi APBD sangat mungkin terjadi jika aspek peraturan perundang-undangan sangat lemah atau hanya menguntungkan pihak tertentu saja. Hal senada juga dikemukakan oleh Basyaib, dkk. (2002), yang menyatakan bahwa lemahnya sistem peraturan perundang-undangan memberikan peluang untuk melakukan tindak pidana korupsi.

4. Aspek Pengawasan

Pengawasan yang dilakukan instansi terkait (BPKP, Itwil, Irjen, Bawasda) kurang bisa efektif karena beberapa faktor, di antaranya:

Adanya tumpang tindih pengawasan pada berbagai instansi;
Kurangnya profesionalisme pengawas;
Kurangnya koordinasi antarpengawas; dan
Kurangnya kepatuhan terhadap etika hukum maupun pemerintahan oleh pengawas itu sendiri.

Tidak jarang para pengawas tersebut justru terlibat dalam praktik korupsi. Belum lagi pengawasan eksternal yang dilakukan masyarakat dan media yang juga masih lemah, sehingga menambah deretan citra buruk pengawasan APBD yang sarat dengan korupsi. Hal ini sejalan dengan pendapat Baswir (1996), yang mengemukakan bahwa negara kita yang merupakan birokrasi patrimonial dan negara hegemonik menyebabkan lemahnya fungsi pengawasan, sehingga merebaklah budaya korupsi.

Secara umum, pengawasan terbagi menjadi dua: pengawasan internal (pengawasan fungsional dan pengawasan langsung oleh pimpinan), serta pengawasan eksternal (pengawasan dari legislatif dan masyarakat). Pengawasan ini kurang efektif karena beberapa faktor, di antaranya tumpang tindih pengawasan pada berbagai instansi, kurangnya profesionalisme pengawas, serta kurangnya kepatuhan pada etika hukum maupun pemerintahan oleh pengawas itu sendiri — dan berkaitan dengan hal ini, pengawas sendiri kerap kali terlibat dalam praktik korupsi.

(Baca tulisan sebelumnya: Otonomi Daerah dan Korupsi — Latar Belakang dan Rumusan Masalah)

Bersambung...